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霍尼艾格
【中國環(huán)保在線 名家論談】PPP項(xiàng)目涉及融資、建設(shè)、運(yùn)營、政策變更等諸多風(fēng)險(xiǎn)，這就要求項(xiàng)目運(yùn)行的理論層面或者方案設(shè)計(jì)層面應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)妥探索，以助力PPP項(xiàng)目落地后產(chǎn)生良好效益。綜合各個風(fēng)險(xiǎn)層面，目前環(huán)保PPP項(xiàng)目低需求風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)操過程中已逐漸顯露，關(guān)系著政府和社會資本方之間的合作關(guān)系能否持續(xù)良好。
近日，財(cái)政部會同有關(guān)行業(yè)部門啟動第四批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)。申報(bào)條件比此前三批更為嚴(yán)格，體現(xiàn)出對PPP項(xiàng)目落地質(zhì)量的更高要求。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、明確產(chǎn)出、集成績效、依效付費(fèi)是業(yè)界已形成共識的PPP四大核心原則，績效是否明確、風(fēng)險(xiǎn)分配是否合理、競爭是否充分是財(cái)政部PPP中心和E20環(huán)境平臺在聯(lián)合編著《PPP示范項(xiàng)目案例選編——水務(wù)行業(yè)(第二輯)》時篩選項(xiàng)目的三大標(biāo)準(zhǔn)。
其中，從實(shí)操層面而言，風(fēng)險(xiǎn)對于政府和社會資本方都是極為關(guān)注的問題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎每一方利益、也關(guān)系PPP的終成敗。在項(xiàng)目落地之前，風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)理論層面或者方案設(shè)計(jì)層面。隨著更多項(xiàng)目落地，政府和社會資本在合作過程中遇到的卻是實(shí)實(shí)在在、會造成實(shí)際損失的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及融資、建設(shè)、運(yùn)營、政策變更等諸多風(fēng)險(xiǎn)，本文僅分析環(huán)保PPP低需求風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際問題及優(yōu)化建議，為降低環(huán)保及其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)、保障政府和社會資本合作得以良性發(fā)展提供參考。
一、實(shí)操中低需求風(fēng)險(xiǎn)已開始暴露
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)已有系列政策規(guī)范。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號)明確提出“按照‘風(fēng)險(xiǎn)由適宜的一方來承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。”
《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號)要求PPP實(shí)施方案中必須包括“風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架”的內(nèi)容，即按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知(財(cái)金〔2014〕156號)》規(guī)定：“在PPP項(xiàng)目合同中要始終貫徹物有所值原則，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率：既要通過在政府和社會資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率和資金使用效益的提升，又要在設(shè)置合作期限、方式和機(jī)制時，統(tǒng)籌考慮社會資本方的合理收益預(yù)期、政府方的財(cái)政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。”
此外，《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號)要求測算風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出；《PPP物有所值評價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號)在定性評價(jià)中包括風(fēng)險(xiǎn)識別與分配指標(biāo)，定量評價(jià)中要求測算項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成本，都體現(xiàn)了政策對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有著高度重視。
低需求風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)操中具有獨(dú)特性。環(huán)保是PPP應(yīng)用早且為廣泛的領(lǐng)域，其實(shí)施效果在一定程度上代表著全國PPP事業(yè)的整體成效。環(huán)保實(shí)操中面臨的許多風(fēng)險(xiǎn)，也是幾乎所有PPP領(lǐng)域普遍需要應(yīng)對的問題。其中，低需求風(fēng)險(xiǎn)具有獨(dú)特性，其實(shí)質(zhì)是反映該公共服務(wù)的實(shí)際需求與預(yù)期需求(或規(guī)劃需求)的差異，內(nèi)涵中也包括限制政府上馬競爭性項(xiàng)目的行為，其結(jié)果則關(guān)乎政府相應(yīng)的財(cái)政支出是否真正做到“物有所值”，關(guān)系到政府和社會資本方之間的合作關(guān)系能否持續(xù)良好。收費(fèi)公路等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目同樣涉及低需求風(fēng)險(xiǎn)的問題。
低需求風(fēng)險(xiǎn)已在某些項(xiàng)目中出現(xiàn)。比如，本世紀(jì)初，中部某市一污水處理廠BOT項(xiàng)目一期工程建成后，配套網(wǎng)管建設(shè)等問題遲遲未能解決，處理水量無法達(dá)到預(yù)期且政府付費(fèi)不到位等原因，項(xiàng)目終移交給地方政府平臺公司，政企合作失敗。此外，某環(huán)保公司在中部多省運(yùn)營的近10個污水處理項(xiàng)目，連續(xù)三年處于實(shí)際污水處理量低于基本水量的情形，個別項(xiàng)目甚至連續(xù)三年實(shí)際污水處理量占基本水量的比例不超過25%。有關(guān)監(jiān)管部門因此特別要求該公司解釋這類項(xiàng)目是否存在政府違約的風(fēng)險(xiǎn)，政府是否能按約及時支付污水處理費(fèi)或調(diào)整處理價(jià)格等。西部某縣級市工業(yè)園區(qū)投資建設(shè)5000t/d污水處理設(shè)施，基本水量為4000t，但實(shí)際進(jìn)水量不足1000t，要達(dá)到基本水量取決于未來能否有大體量項(xiàng)目入駐園區(qū)。如果園區(qū)招商滯后，一方面水量上不去，另一方面政府稅收不改善，項(xiàng)目持續(xù)性勢必成為棘手難題。
從這些案例可以看出，低需求風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)踐中一旦形成，很可能直接導(dǎo)致政府付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，甚至雙方無法談攏而面臨項(xiàng)目終止的局面。
二、低需求風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任如何“擔(dān)”
目前大部分約定由政府承擔(dān)。以污水處理為例，該類PPP項(xiàng)目一般約定基本水量(保底水量)，且約束對象主要是政府(如果沒有達(dá)到基本水量，政府按基本水量付費(fèi)，“照付不議”)。這種風(fēng)險(xiǎn)通常為政府所承擔(dān)。
很多污水處理項(xiàng)目都約定了在規(guī)定年限中(如運(yùn)營期開始的前三年)，60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城鎮(zhèn)化水平越高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、項(xiàng)目所覆蓋的范圍越高，這一比例相反越低。基本水量成為傳統(tǒng)污水處理企業(yè)的基本收入保障，一定程度上具有“旱澇保收”的特征。在這種機(jī)制下，通常還會約定在實(shí)際處理量超過設(shè)計(jì)規(guī)模時，政府對社會資本(或項(xiàng)目公司)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及付費(fèi)金額相應(yīng)調(diào)整機(jī)制。
