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PPP立法念念碎 四個(gè)角度看全局
現(xiàn)在的PPP領(lǐng)域，可謂是“水深火熱”。一邊廂政商關(guān)系水深：政府和投資人談戀愛，既得談感情還不能傷錢，修成正果不容易，畢竟這年頭只談感情不談錢的真愛不多了;一邊廂輿論氛圍火熱：媒體集中轟炸，論壇鋪天蓋地，培訓(xùn)一波接著一波，你方唱罷我登場(chǎng)。
經(jīng)過兩年多的大規(guī)模PPP普及教育，大家對(duì)于PPP已經(jīng)有了基本概念上的認(rèn)識(shí)，但似乎又發(fā)現(xiàn)知道的越多卻越無知：PPP和特許經(jīng)營(yíng)到底是什么關(guān)系？PPP和政府采購(gòu)服務(wù)是什么關(guān)系？ PPP的土地問題怎么處理？PPP的資產(chǎn)權(quán)屬怎么處理？誰能代表政府呢？投資人有沒有門檻？問題還多的很，答案卻遍尋不著！國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、建設(shè)部、環(huán)保部、交通部……規(guī)定都不一樣！額滴神啊，神仙打架，我們這些凡人怎么辦?。?/div>
所以，要想解決問題，先要統(tǒng)一神仙們的思想，這就要立法。這里立的法可不是各部委發(fā)的文件，是《立法法》中規(guī)定的法律，這可是很嚴(yán)肅的事情。法律如何立，大神們現(xiàn)在都在做思考狀。潛臺(tái)詞是，茲事體大，不能輕易表態(tài)，反正寶寶就是不說。
關(guān)于PPP立法，看似熱熱鬧鬧，但大多集中在技術(shù)細(xì)節(jié)上討論，少有大神對(duì)立法的前提性問題做專門、系統(tǒng)的研究，尤其是法律界。這正好給了我們賣弄一下的機(jī)會(huì)，班門弄一下斧。
竊以為，要對(duì)PPP立法，先要考慮清楚好以下四個(gè)角度的問題：
國(guó)外PPP和國(guó)內(nèi)PPP
PPP這玩意兒是舶來品，是資本主義社會(huì)先開始弄的。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家早就開始做PPP了。亞洲的一些國(guó)家和地區(qū)也有豐富的PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。雖然說外來的和尚會(huì)念經(jīng)，但PPP和每個(gè)國(guó)家的國(guó)情特別相關(guān)，和每個(gè)國(guó)家的歷史、文化、政治體系、法律制度都分不開，都是具有國(guó)家特色的，比如法國(guó)的CONCESSION，英國(guó)的PFI、PF2，都是有其特定的歷史發(fā)展背景。是否有成熟的PPP立法，也是和其法律體系直接相關(guān)的。
結(jié)合我們的國(guó)情看，雖然我們開始做PPP的時(shí)間也不短了，但是，全國(guó)上下都搞PPP，這還是我國(guó)歷史上開天辟地的次。我們的文化、歷史傳統(tǒng)和西方國(guó)家可是不同的，我們有龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系，政治體制、法律體系上和西方國(guó)家也不一樣。因此，我們要批判的借鑒和吸收國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，不能全盤西化，不能搞拿來主義，要結(jié)合國(guó)情做具有中國(guó)特色的法律。
歷史PPP和當(dāng)下PPP
從中國(guó)的情況看，PPP自八十年代開始實(shí)踐，比如深圳沙角B電廠;在九十年代開始逐漸涌現(xiàn)，比如成都六水廠、來賓B電廠;在二十一世紀(jì)初期開始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域開始大量實(shí)施，上海、深圳、福州、海口等地大量的水務(wù)行業(yè)的項(xiàng)目涌現(xiàn)，尤其在污水、供水、垃圾處理等領(lǐng)域，2004年建設(shè)部還出臺(tái)了行業(yè)里俗稱的126號(hào)令，大量地方政府進(jìn)行了地方立法;在2008年到2014年之間，PPP陷入了青春的煩惱，因?yàn)榻鹑谖C(jī)而采取的金融刺激政策，導(dǎo)致大量政府不差錢，PPP趨于平淡。2014年后，至少?gòu)恼邤?shù)量上看，開始呈現(xiàn)井噴趨勢(shì)，行業(yè)領(lǐng)域大幅擴(kuò)展。
因此，研究中國(guó)的PPP，必須尊重PPP在中國(guó)的發(fā)展歷史、制度建設(shè)的脈絡(luò)、固化已有的共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合目前PPP發(fā)展的特點(diǎn)以及PPP發(fā)展歷史上累積的制度問題，作出進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)。比如，特許經(jīng)營(yíng)在中國(guó)已經(jīng)使用了很多年，很多文件、規(guī)定都有涉及，其含義已經(jīng)基本特定化，在PPP立法時(shí)應(yīng)該予以大程度的保留。
共性PPP和個(gè)性PPP
小伙伴將PPP分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，抑或分為使用者付費(fèi)，可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)類項(xiàng)目，然而事實(shí)上，PPP的大旗下已是群雄競(jìng)起諸侯林立，尤其是結(jié)合中國(guó)特色發(fā)展出的更為寬泛的領(lǐng)域，如片區(qū)開發(fā)等。
立法就是求同存異，我們期待著那樣一部法律(是一部哦，名字可得好好琢磨)，它應(yīng)該有一些章節(jié)對(duì)PPP的共性部分進(jìn)行規(guī)定，也應(yīng)該對(duì)PPP的不同類型和那些風(fēng)騷獨(dú)具的個(gè)性細(xì)節(jié)，在法律中作出特殊的處理。
PPP特別法和部門法
PPP法律旨在對(duì)PPP領(lǐng)域的程序和實(shí)體問題進(jìn)行規(guī)定，比如PPP的概念、適用領(lǐng)域、決策程序、社會(huì)資本選擇程序、PPP實(shí)施、監(jiān)管、爭(zhēng)議解決機(jī)制等問題。但是，一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施又離不開其他法律的支持，比如，土地法、規(guī)劃法、建筑法、擔(dān)保法、物權(quán)法、稅法、保險(xiǎn)法、招標(biāo)法、政府采購(gòu)法、公司法、合同法、訴訟法、仲裁法，林林總總。
對(duì)于PPP涉及到的問題，是在一部PPP法律中，全部進(jìn)行特殊的規(guī)定，還是只規(guī)定PPP特有的問題，對(duì)于涉及其他部門法的問題，交給其他部門法去處理？這恐怕也是要大神們好好思考的。從效率上看，恐怕是先對(duì)PPP自身涉及的問題進(jìn)行立法比較現(xiàn)實(shí)。其他問題，在單獨(dú)的部門法中加以特殊處理。
只有處理好這些前提性問題，大家再來逐個(gè)討論那些立法的技術(shù)性問題，才不會(huì)雞同鴨講，關(guān)公戰(zhàn)秦瓊。
（原標(biāo)題：靳林明：PPP立法碎碎念）
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