【中國(guó)環(huán)保在線 原創(chuàng)視點(diǎn)】聚焦時(shí)事要聞，追蹤環(huán)保動(dòng)態(tài)，關(guān)注現(xiàn)場(chǎng)，《環(huán)保視野》為您一網(wǎng)打盡每日新環(huán)?？煊?。

“十三五”開局之年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

財(cái)政部PPP中心近日發(fā)布全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)第2期，截至2016年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目7721個(gè)，總投資87802.47億元，比1月末分別增加724個(gè)、6480.47億元。截至目前PPP入庫(kù)項(xiàng)目的落地率為21.7%，比1月末落地率高出2個(gè)百分點(diǎn)。

按回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目3671個(gè)，投資363萬億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資的47.5%和41.3%；政府付費(fèi)項(xiàng)目2211個(gè)，投資1.94萬億元，分別占28.6%和22.2%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目1839個(gè)，投資3.21萬億元，分別占23.8%和36.5%。

另?yè)?jù)各方意見，自2016年3月起，將“污水處理”二級(jí)行業(yè)由“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”一級(jí)行業(yè)劃分至“市政工程”一級(jí)行業(yè)。市政工程領(lǐng)域目前共有2704個(gè)項(xiàng)目，總投資23846億元。其中，污水處理、市政道路、供水、垃圾處理等4個(gè)二級(jí)行業(yè)的項(xiàng)目數(shù)分別為647個(gè)、404個(gè)、319個(gè)、226個(gè)，占市政工程項(xiàng)目總數(shù)的59%。

此外，污水處理、海綿城市、管網(wǎng)（包括地下綜合管廊）、垃圾處理（不包括垃圾發(fā)電）等18個(gè)二級(jí)行業(yè)成為PPP項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目數(shù)較多及投資額較大的行業(yè)。

準(zhǔn)備必須充分
　　
值此背景，大力引進(jìn)民間資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，優(yōu)勢(shì)自不待言。

“在環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式，不僅能夠有效開放市場(chǎng)，引入技術(shù)更全面、競(jìng)爭(zhēng)更激烈的民間資本，與此同時(shí)也能在政府層面促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”環(huán)保部規(guī)劃院PPP中心主任逯元堂指出，引入PPP模式，使環(huán)境保護(hù)不再是單純的“政府工程”，它能動(dòng)員全社會(huì)、激勵(lì)更多企業(yè)投身國(guó)家的環(huán)保事業(yè)。

當(dāng)然，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式也有難處。眾所周知，環(huán)保相比其他產(chǎn)業(yè)，具有公益性、復(fù)雜性、技術(shù)性的特點(diǎn)。因此無論是在，還是在實(shí)施建設(shè)的過程中，都面臨著巨大挑戰(zhàn)。

“我們?cè)趯?shí)施PPP時(shí)發(fā)現(xiàn)，在付費(fèi)機(jī)制方面，除了污水處理項(xiàng)目運(yùn)行有較為完善的使用者支付體系，以及在垃圾處置項(xiàng)目上實(shí)行政府補(bǔ)貼，但是其他的項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制都很不完善。這使得PPP落地實(shí)施難度相比其他領(lǐng)域要高得多。”逯元堂舉例解釋，在飲用水源地保護(hù)方面，更多的還是靠政府補(bǔ)貼，沒有很好的引入民間資本，使得項(xiàng)目難以維持。同樣是污水處理，其中有不同的技術(shù)路線、處理工藝，其對(duì)應(yīng)的是不同的投資成本、技術(shù)效果及項(xiàng)目回報(bào)。

“實(shí)際上PPP是手段，核心是提高環(huán)境治理的效率、保障供給、改善環(huán)境質(zhì)量。”逯元堂提出，作為運(yùn)營(yíng)主體，首先應(yīng)該著力建立完善的金融機(jī)制，不應(yīng)只著眼于PPP項(xiàng)目推進(jìn)本身。

“雙低”難題仍待解

但值得注意的是，2015年5月政策層面頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方就開始掀起一陣PPP啟動(dòng)的熱潮，集中推介、招標(biāo)，一些地方還紛紛成立了地方性的PPP引導(dǎo)基金，這都使得PPP項(xiàng)目簽約規(guī)模急劇攀升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2015年下半年簽約規(guī)模就已達(dá)近萬億。

“目前來看PPP推進(jìn)的速度還在加快，相比去年的密集啟動(dòng)、示范推廣階段，今年將會(huì)是PPP項(xiàng)目加速落地的一年，明后年還會(huì)持續(xù)熱潮。”業(yè)界資深人士金永祥介紹說。而在推進(jìn)熱潮背后，經(jīng)過前期的快速發(fā)展和項(xiàng)目的逐步落地，一些現(xiàn)實(shí)問題開始逐步顯現(xiàn)，其中為突出的就是落地率和民間資本參與率“雙低”的問題。

另一方面，民間資本仍望而卻步。“想進(jìn)的進(jìn)不去，進(jìn)去的對(duì)回報(bào)率也不滿意，這就是現(xiàn)狀。”參加過多次公路鐵路噪聲降噪材料招標(biāo)的新光有限公司總經(jīng)理闕秀明告訴記者。此外，很多項(xiàng)目對(duì)民資的進(jìn)入門檻過高，部分領(lǐng)域甚至還存在“定向門檻”的亂象，這些都打擊了民間投資的積極性。

對(duì)此，金永祥表示，民間資本不是不想進(jìn)，“想?yún)⑴c的都參與了，問題在于不想?yún)⑴c和不能參與”。具體而言，他指出，民間資本參與率低，很多都與項(xiàng)目本身特點(diǎn)有關(guān)，有些項(xiàng)目并不適合民間資本做，一是回報(bào)率低的，二是資金規(guī)模要求大的，三是公益性強(qiáng)的。

不過，隨著政策扶持的不斷加碼，以及創(chuàng)新金融工具的陸續(xù)推出，2016年將是PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的一年，PPP項(xiàng)目將開啟商業(yè)化發(fā)展的新階段，同時(shí)迎來落地執(zhí)行階段的大考。

推動(dòng)PPP立法迫在眉睫

　　對(duì)此，眾多學(xué)者認(rèn)為，長(zhǎng)期來看，建立合理的機(jī)制，尤其是推動(dòng)PPP立法，成為調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金參與PPP項(xiàng)目積極性的關(guān)鍵所在。

財(cái)政部此前表示，要進(jìn)一步完善法律制度和政策扶持體系，盡快設(shè)立中國(guó)PPP引導(dǎo)基金，由中央財(cái)政出資，吸引市場(chǎng)主體共同參與，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。抓緊制訂PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，做好PPP立法準(zhǔn)備工作，研究出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施。

相同的看法來自財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)周勁松。他表示，PPP立法要調(diào)整實(shí)體關(guān)系，包括調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系。公法和私法的發(fā)展趨勢(shì)是“公法私法化和私法公法化”，要通過PPP立法，將公法和私法揉在一起。同時(shí)，PPP立法要對(duì)實(shí)踐有引導(dǎo)規(guī)范和推動(dòng)促進(jìn)作用，是一個(gè)博弈的過程。

面對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目落地難的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)做到多方協(xié)調(diào)，PPP立法應(yīng)當(dāng)從中央到地方、從政府到企業(yè)大力推廣以提高參與者的積極性。PPP立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范包括合作主體、合作方式、合作領(lǐng)域、政府及社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利、合作協(xié)議性質(zhì)、合作程序等內(nèi)容。

而在中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康看來，在PPP項(xiàng)目中，首先，作為合作伙伴的國(guó)有企業(yè)，與PPP項(xiàng)目的主管政府部門，不能存在行政隸屬關(guān)系。其次，不能存在產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系。他建議，通過更多金融創(chuàng)新手段，誠(chéng)如資產(chǎn)證券化、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、股權(quán)操作等，把若干追求短時(shí)間回報(bào)的民間資本合在一起，完成比較長(zhǎng)時(shí)間段的PPP項(xiàng)目。

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