修訂后的環(huán)境保護法自2015年1月1日開始施行以來,既令人充滿期待,也讓人們感受到了“嚴格制度”的威力;既遭遇了“法外執(zhí)法”的責難,也背負了加大經(jīng)濟下行壓力的罵名。
如何理性看待這部法律及其實施的效果?近日,中國環(huán)境資源法研究會副會長呂忠梅在接受媒體采訪時明確指出,這部法律“長出了牙齒”,突破了“為城市立法、為企業(yè)立法、為污染立法”的窠臼,確立了“保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則,推動建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式,建立多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,完善了生態(tài)環(huán)境保護與環(huán)境污染防治的制度體系,增加了環(huán)境信息公開和公眾參與制度,強化了政府、企業(yè)、公民的義務(wù)與責任。
施行一年效果顯
“過去的環(huán)保法太軟,沒有什么硬措施,企業(yè)違法成本低,守法成本高。”2月18日,環(huán)保部部長陳吉寧在國新辦舉行的中外媒體見面會上說,新環(huán)保法一個重要內(nèi)容就是解決“軟”的問題。
環(huán)保從“督企”轉(zhuǎn)向“督政”,即從過去監(jiān)督違法排污企業(yè),轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)督地方政府履行職責轉(zhuǎn)變,加上掛牌、限批,形成組合“殺手锏”。而在新環(huán)保法的推動下,各地政府也紛紛交出了實施效果的“成績單”:
2015年,湖北共檢查企業(yè)4.5萬家次,查處4000多家,其中按日計罰單筆高處罰金額達270萬元。
湖南全省公安機關(guān)共受理環(huán)境違法行政案件135起,行政拘留117人;對152起破壞環(huán)境資源保護類的刑事案件進行立案,刑事拘留190人,立案數(shù)和打擊數(shù)均為歷年之。
在甘肅省,自新環(huán)保法出臺以來,組織“以案說法”專題講座,印發(fā)環(huán)境執(zhí)法手冊,將新要求一對一地傳達給地方各級政府和企事業(yè)單位主要負責人。
為解決制約環(huán)境民事公益訴訟突出問題,高人民法院于2015年初出臺了相關(guān)司法解釋。2015年1月1日,新環(huán)保法生效實施當天,民間環(huán)保組織針對福建南平市損壞林地的采礦主提起環(huán)境公益訴訟,并得到受理。同年10月底,當?shù)胤ㄔ盒性鎰僭V。被告不僅被罰款,主審法官還要求其恢復(fù)生態(tài)。這些例子背后,呈現(xiàn)的是環(huán)保部門強硬執(zhí)法、企業(yè)積極整改治污的良好態(tài)勢。
有了法律,就有了努力的“依據(jù)”
“這部法律在我們工作中的作用太重要、太重要了。”民盟中央常委、陜西省副省長張道宏委員說起新《環(huán)保法》,連說了兩個“太重要”。
新《環(huán)保法》施行一年來,陜西交出了成績單:2015年,西安藍天數(shù)量達到251天,比2014年增加40天;渭河干流化學需氧量、氨氮平均濃度較上年分別下降19.0%和33.3%……“這些成績是人努力的結(jié)果,有一些也有天幫忙的成分,但人努力占了決定性因素。”張道宏委員說,新《環(huán)保法》是“人努力”的依據(jù)。
新《環(huán)保法》施行之前,原有法律被認為偏軟,問題表現(xiàn)在三個方面:政府責任的落實、企業(yè)違法成本的提高以及公眾參與的便捷與有效。
“我們的環(huán)保工作歷史欠賬多,追求經(jīng)濟發(fā)展忽略環(huán)境保護、企業(yè)違法成本低于守法成本,與之前法律缺乏力度有關(guān)系。”環(huán)保部南京環(huán)科所所長高吉喜委員指出。
新《環(huán)保法》施行后,環(huán)保部門督政、督企力度加大。環(huán)保部2015年完成對33個市(區(qū))的綜合督查,共約談地方政府15個,各地對134個市和2個縣開展了綜合督查;按照新《環(huán)保法》突破性提出的“按日計罰”,全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件7155件,罰款數(shù)額近5.69億元;全國共責令關(guān)停取締企業(yè)2萬家、停產(chǎn)3.4萬家。
全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅代表表示,新《環(huán)保法》的施行開了一個好頭。這一年,新《環(huán)保法》鋒芒初露,全年制定發(fā)布配套性法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件達85件,其中,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等明確了“黨政同責”。
不僅要“牙尖”還要“齒利”
然而新環(huán)保法在實施中,仍有一些不足的地方。
2015年環(huán)保部非常忙,重要的事情就是約談地方政府負責人。約談產(chǎn)生了一些效果,但也引起大家的爭議,約談形式從法律來講應(yīng)怎么定位?要進行行政處理措施還是行政處罰,有沒有范圍的限定?
同時,環(huán)保部門在執(zhí)法過程中也引發(fā)老百姓的爭議,誠如禁止秸稈燃燒,是不是只有禁燒才能治理大氣污染,能不能找到更好的途徑,既讓秸稈不燃燒,也有多種利用的途徑?如何照顧農(nóng)民的利益,而不是簡單剝奪他們的利益?類似案例給環(huán)保執(zhí)法提出很多新的命題。
新法在實施過程中存在的問題不止于此。一些地方環(huán)境執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法力度不足、對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系認識不夠,環(huán)保法律實施措施缺乏常態(tài)性,信息公開的內(nèi)容和范圍較窄,公眾參與程度較低,環(huán)境民主進程緩慢等等。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文曾提出,新環(huán)保法實施以來,公益訴訟的案例并沒有像人們想象的那樣大量涌現(xiàn),對訴訟案件,地方法院不立案、地方政府不執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍,新環(huán)保法實際上只能在環(huán)境保護領(lǐng)域起到指導(dǎo)、補充的作用,法律性不夠。
因此,“長牙齒”的環(huán)保法在“咬”住環(huán)境治理、生態(tài)平衡的同時,其牙齒的堅固程度還有待加強。眾多業(yè)內(nèi)專家認為,應(yīng)當針對現(xiàn)實問題,采取針對性的體制完善、制度建設(shè)和機制創(chuàng)新工作,使新法有效運轉(zhuǎn),既打擊違法犯罪,也實現(xiàn)正面引導(dǎo),夯實基礎(chǔ),幫助企業(yè)提質(zhì)增效,促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
現(xiàn)實運行當中更要因地而異、具體分析。新《環(huán)境保護法》的實施還在路上、環(huán)境保護還在路上,這除了需要大家一起努力,更需要用法治的方法推進中國環(huán)境保護事業(yè)。
(本文資料來源于法制日報、人民日報、工人日報、中國科學報)