【中國(guó)環(huán)保在線 政策法規(guī)】政府簡(jiǎn)政放權(quán)、審批提速固然重要，但該管的還是要切實(shí)管住。蹄疾還須步穩(wěn)，欲速可能不達(dá)。環(huán)評(píng)等審批不嚴(yán)格、走過場(chǎng)，就會(huì)給將來埋下“地雷”，造成巨大損失。如今，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度顯然演變成了防控污染的一道重要閘門。但在一些地方，這道閘門正面臨失效的危險(xiǎn)。
　　　　環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人近日向媒體通報(bào)了2014年上半年環(huán)境行政處罰案件及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的情況。
　　
　　這位負(fù)責(zé)人指出，今年上半年，各地查處環(huán)境違法行為的力度不斷加大，環(huán)境行政處罰工作取得了良好的成效。全國(guó)共處罰環(huán)境違法案件19289件，處罰金額74325.1萬元，北京、河北、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、陜西等省（市）工作較為突出。
　　
　　從處罰情況看，違反環(huán)評(píng)及“三同時(shí)”制度仍是主要的違法行為，占案件總量的51.57%，違反水污染防治管理制度、大氣污染防治管理制度、固體廢物污染防治管理制度、噪聲污染防治管理制度的案件分別占12.48%、13.70%、5.06%、4.09%。
　　
　　同時(shí)，針對(duì)社會(huì)廣為關(guān)注的政策環(huán)評(píng)，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳日前在2014年全國(guó)環(huán)境政策法制工作研討會(huì)上指出，能不能通過政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化更科學(xué)規(guī)劃和更合理布局？
　　
　　事實(shí)上，根據(jù)新《環(huán)保法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。
　　
　　這也被一些業(yè)界專家認(rèn)為是在向政策環(huán)評(píng)方向邁進(jìn)，為下一步實(shí)施政策環(huán)評(píng)做鋪墊。很明顯，政策環(huán)評(píng)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意義更加深遠(yuǎn)。
　　
　　現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度存何缺陷？
　　
　　按照慣例，完整的環(huán)評(píng)體系應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（政策和法規(guī)環(huán)評(píng)）3個(gè)層次，但目前我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，予以明確的只有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)兩類。
　　
　　由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)開展時(shí)間長(zhǎng)、相關(guān)規(guī)章制度完善，所以其執(zhí)行情況好，可以說已經(jīng)成為政府相關(guān)決策過程中的一條“硬杠杠”。
　　
　　而隨著2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的出臺(tái)，地方政府也越來越重視規(guī)劃環(huán)評(píng)的把關(guān)作用。數(shù)據(jù)顯示，整個(gè)“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心共審核218份規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書，涉及城市規(guī)劃環(huán)評(píng)、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)等多個(gè)領(lǐng)域。
　　
　　總體來看，經(jīng)過幾十年發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)形成了比較完善的法律體系。但是，任何規(guī)則都是人類在特定的時(shí)空條件下，基于有限的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理性認(rèn)知所構(gòu)建的，總是會(huì)有缺陷。近年來，不少專家學(xué)者都曾為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善建言獻(xiàn)策，提出了包括環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍存在局限、環(huán)評(píng)程序不夠規(guī)范、法律責(zé)任不夠明確等諸多缺陷。
　　
　　在這些缺陷中，影響大的就是法律責(zé)任不夠明確。中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋指出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的成效主要取決于各方嚴(yán)格依法執(zhí)行既定程序，而明確各方法律責(zé)任就是環(huán)評(píng)制度能得到嚴(yán)格執(zhí)行的好保障。
　　
　　目前，無論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，在對(duì)各方法律責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認(rèn)真履行其義務(wù)或職責(zé)導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)評(píng)違法問題而又無法追究相關(guān)方面責(zé)任的情況。
　　
　　《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中雖然規(guī)定了環(huán)保部門、規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位、審批部門的相應(yīng)責(zé)任，但對(duì)決策者的法律責(zé)任未作任何規(guī)定。而《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》在設(shè)定規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、審查小組的法律責(zé)任時(shí)，主要著重于行政處分的相關(guān)規(guī)定。
　　
　　同時(shí)，責(zé)任的缺失造成了當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的諸多問題。不難發(fā)現(xiàn)，一些地方政府環(huán)評(píng)監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確、把關(guān)不夠嚴(yán)，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管；一些不符合國(guó)家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，環(huán)保“三同時(shí)”制度不落實(shí)；一些建設(shè)項(xiàng)目未批先建、擅自變更、未驗(yàn)先投、久試不驗(yàn)等環(huán)境違法問題突出。
　　
　　此外，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的重要主體，一些環(huán)評(píng)從業(yè)人員、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)使下弄虛造假，嚴(yán)重?cái)_亂了環(huán)評(píng)管理工作。
　　
　　環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)豈能降？
　　
　　近年來，中東部不少地方以“容缺預(yù)審”的方式，為“重點(diǎn)項(xiàng)目”“重點(diǎn)企業(yè)”大開方便之門，部分建設(shè)項(xiàng)目，可以先跳過環(huán)評(píng)進(jìn)入下一個(gè)審批流程，等環(huán)評(píng)手續(xù)辦好了再來補(bǔ)。這種做法，很可能使得環(huán)評(píng)、能評(píng)（節(jié)能評(píng)估）等重要前置關(guān)口形同虛設(shè)。
　　
　　按照2003年9月起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在審批前應(yīng)進(jìn)行環(huán)評(píng)，以預(yù)防實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。然而，長(zhǎng)期以來，有一些規(guī)劃和項(xiàng)目先上車后補(bǔ)票，甚至上了車不補(bǔ)票，將環(huán)評(píng)視為橡皮圖章。
　　
　　如今，在政府簡(jiǎn)政、審批提速名義下的“容缺預(yù)審”，讓人對(duì)環(huán)評(píng)制度更加擔(dān)憂：經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，地方爭(zhēng)搶大項(xiàng)目、大企業(yè)，環(huán)評(píng)報(bào)告作為可暫時(shí)跳過的“容缺件”，恐怕只能快快“點(diǎn)贊”，豈敢說個(gè)“不”字？
　　
　　這并非杞人憂天。在力推“容缺預(yù)審”的南方某省，因今年一季度節(jié)能目標(biāo)完成較差，節(jié)能減排形勢(shì)十分嚴(yán)峻，近被一級(jí)預(yù)警。
　　
　　忽視環(huán)評(píng)，我們已經(jīng)付出了慘痛代價(jià)。根據(jù)環(huán)保部華北督查中心的拉網(wǎng)式排查，華北2005年之后新增的鋼鐵產(chǎn)能，絕大部分都沒有環(huán)評(píng)等審批手續(xù)；河北的鋼鐵產(chǎn)能，近80%沒有環(huán)評(píng)等手續(xù)，屬違規(guī)建設(shè)。“野蠻生長(zhǎng)”的鋼鐵企業(yè)，成為京津冀空氣污染的主要來源之一。
　　
　　目前，越來越多的項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)正在下放到省級(jí)甚至市縣級(jí)環(huán)保部門。政府簡(jiǎn)政放權(quán)、審批提速固然重要，但該管的還是要切實(shí)管住。蹄疾還須步穩(wěn)，欲速可能不達(dá)。環(huán)評(píng)等審批不嚴(yán)格、走過場(chǎng)，就會(huì)給將來埋下“地雷”，造成巨大損失。
　　
　　為了保障“容缺件”能補(bǔ)齊，地方做出了規(guī)定。例如，對(duì)承諾時(shí)限內(nèi)未達(dá)到審批所需條件或不能補(bǔ)齊所缺材料的項(xiàng)目，已開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，已投入生產(chǎn)的，責(zé)令停止生產(chǎn)，并從重處罰。但那時(shí)生米或已煮成熟飯，可能面臨兩難困境：停建停產(chǎn)會(huì)造成很大的損失和浪費(fèi)，不停下來又會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重影響。
　　
　　因此，新修訂的《環(huán)保法》提升了環(huán)評(píng)的地位，明確規(guī)定：“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。”
　　
　　環(huán)評(píng)旨在“事前預(yù)防，源頭控制”，是生態(tài)文明制度體系的重要一環(huán)，應(yīng)嚴(yán)格依法規(guī)范地方環(huán)評(píng)審批程序，并制定切實(shí)有效的監(jiān)督辦法。環(huán)評(píng)不能缺位，也不能成為走走過場(chǎng)、無關(guān)痛癢的“緩評(píng)”。