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我國貫徹新發(fā)展理念，將應對氣候變化擺在國家治理更加突出的位置，不斷提高碳排放強度削減幅度，不斷強化自主貢獻目標，努力提高應對氣候變化力度，推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型。特別是，2020年我國提出碳達峰、碳中和目標以來，我國碳減排的力度在各地區(qū)、各行業(yè)均得到強化。然而，當前我國目前正處于探索經濟轉型升級的過程中，碳減排的機制、制度、方案仍不完善。如果不能提高碳減排的有效性，推動碳減排將對我國的經濟發(fā)展造成很大的不確定性。
能源領域是我國溫室氣體排放的主要來源。內蒙古是國家重要的能源基地，也是重要的碳排放來源地。我國在推動碳減排的進程中既要考慮碳減排的實效，又要兼顧碳減排期間的能源安全、供應鏈安全等影響全局的基礎性問題。以內蒙古為例研究區(qū)域協(xié)同碳減排具有顯著的代表性和典型性，希望基于此提高政策建議的參考價值。
一、開展區(qū)域協(xié)同碳減排的意義
（一）控制煤炭相關碳排放是推動碳減排的核心
由于煤炭本身碳排放強度比較高以及以煤為主的能源的結構，導致煤炭成為我國碳排放的主要來源。
內蒙古是煤炭生產和消費重點省區(qū)，推動其實施區(qū)域協(xié)同碳減排意味著抓住了碳排放的主要矛盾(見圖1)。2021年9月，中央和國務院發(fā)布的《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱，《意見》)在指導思想方面提出，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，把碳達峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局。推動區(qū)域協(xié)同碳減排目的就是全面落實《意見》中的指導思想，讓系統(tǒng)觀念不空洞，讓發(fā)展和減排更協(xié)調，讓整體和局部的價值更統(tǒng)一，讓短期和中長期的關系更明了。
（二）開展區(qū)域協(xié)同減碳有助于降低實現碳達峰、碳中和過程中的風險
國家層面高度關注實現碳達峰、碳中和進程的風險防范。相關文件明確提出，堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”原則。防范風險的具體舉措包括，處理好減污降碳和能源安全、產業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。具體到內蒙古來看，采取區(qū)域協(xié)同碳減排有助于充分考慮能源需求側和供應側的匹配，科學開展能源需求預測，在能源轉型期間更加可靠的保證能源供應安全?；诎踩哪茉垂湹陌踩拍艿靡员Ｕ?，同時密切的區(qū)域協(xié)同也為供應鏈安全奠定了基礎。
（三）促進欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展
從全國范圍來看，內蒙古屬于經濟相對欠發(fā)達。但是，區(qū)域碳減排可以充分利用京津冀甚至東部其它經濟強省的經濟優(yōu)勢和政策工具反哺內蒙，充分利用內蒙提供更為經濟的清潔能源來降低全社會的綜合碳減排成本。
從高耗能產業(yè)轉移的視角來看，中東部地區(qū)通過“外包”降低本地的碳排放，不斷降低高排放產品和能源的生產，依賴其他地區(qū)調入滿足當地消費需求，使得環(huán)境污染壓力和碳排放壓力轉移至內蒙古等中西部生產省份。而內蒙等生產省份經濟發(fā)展水平較為落后，缺乏足夠技術經濟支持來應對氣候變化。區(qū)域協(xié)同碳減排可以充分利用經濟高達省份的資金、技術等優(yōu)勢提升內蒙古應對氣候變化的能力。
促進城鎮(zhèn)居民與農村居民公平碳減排。中國各省內和各省之間的家庭碳足跡存在很大的不平等。一是城鎮(zhèn)居民人均碳足跡是農村居民人均碳足跡的2.5倍。中國經濟一直在快速增長，但全國仍然存在明顯的城鄉(xiāng)差距。這是中國可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。與農村居民相比，城市居民擁有更高的家庭收入和更現代的生活方式，導致碳足跡更高。內蒙古的居民與其能源受地的居民相比碳足跡更低，區(qū)域協(xié)同有助于公平碳減排。
二、開展區(qū)域協(xié)同減碳的可行性
（一）內蒙作為全國主要的能源輸出地減排潛力大
依托于內蒙古豐富的煤炭資源以及與京津冀為鄰的地理優(yōu)勢，內蒙古充分利用自身能源資源優(yōu)勢條件，將自治區(qū)建設成為了國家重要能源生產輸出基地。2020年全國煤炭儲量1622.88億噸，其中內蒙古煤炭儲量達194.47億噸，占比12%。據內蒙古自治區(qū)自然資源廳2021年發(fā)布的官方數據，截至2019年底，內蒙古全區(qū)煤炭勘查累計估算資源總量達9554.54億噸，其中查明的煤炭資源儲量為4801.03億噸，預測的煤炭資源量為4753.51億噸。
內蒙古形成了高度依賴能源產業(yè)的經濟發(fā)展格局，同時也是全國重要的能源消費和碳排放所在地。“十三五”期間，全區(qū)累計外送原煤和電量繼續(xù)位居全國各省第一。根據《內蒙古自治區(qū)人民政府關于現代能源經濟發(fā)展情況的報告》，2020年內蒙古煤炭產能達13.41億噸，占全國四分之一，居全國第一。根據中國煤炭工業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2020煤炭行業(yè)發(fā)展年度報告》，2020年內蒙古的原煤產量達10.01億噸，同比增長1.3%，位居全國第二，占比達全國總量的26%，外運量超5.7億噸。2020年內蒙古全區(qū)發(fā)電量5811億千瓦時，外送電量2070億千瓦時，占全國跨省送出電量總規(guī)模的13.5%，是外送原煤和電量規(guī)模最大的省份，為保障國家能源安全做出了重要貢獻。
在全國推動能源經濟結構轉型的大形勢下，內蒙古深化供給側結構性改革，推動能源工業(yè)轉型升級，加大煤炭清潔安全開采力度，燃煤煤電煤耗進一步降低，大力推動風電和光伏等清潔能源發(fā)展。內蒙古正在逐步從化石能源基地向清潔能源基地轉變。內蒙古的能源工業(yè)轉型不僅管住了區(qū)內的碳排放的源頭和入口，也相當于逐步擰緊全國碳排放的閥門，這一舉措對于全國整體上實現碳減排將發(fā)揮重要作用。
“十三五”期間，全區(qū)累計退出煤炭產能3500萬多噸，提前完成煤炭行業(yè)去產能任務， 到2020年末，煤礦采煤機械化率達到98%以上，年原煤產量達100萬噸以上企業(yè)占全部煤炭企業(yè)的比重接近七成。電力裝機容量超1.4億千瓦，其中，裝機量600兆瓦以上超臨界火力發(fā)電機已成為火電主力機型，煤耗水耗進一步降低，風電和光伏發(fā)電等可再生能源電力裝機占比超三分之一。推動煤炭加工由簡單的煉焦向煤制油、煤制氣、煤制乙二醇和煤制烯烴等為代表的現代煤化工發(fā)展，到2020年底煤制烯烴產能超300萬噸，居全國第一。
（二）內蒙古具備為區(qū)域碳減排發(fā)揮更大作用的潛力
為了更好實現碳達峰與碳中和目標，內蒙古積極促進產業(yè)結構升級，大力發(fā)展第三產業(yè)，控制第二產業(yè)碳排放，降低能源強度與碳強度；同時，充分利用自然資源的優(yōu)勢，發(fā)展可再生能源，降低化石能源依賴度，促進能源轉型。
能源碳減排的核心是采用可再生能源替代傳統(tǒng)能源。我國主要的可再生能源風能和太陽能資源豐富地區(qū)主要在西部地區(qū)。然而，內蒙古不僅風能、太陽能資源豐富并且距離京津冀等電力負荷中心更近，具有發(fā)展大規(guī)模發(fā)展可再生能源的資源條件和消納條件，進而促進大規(guī)模的減排。
內蒙古自治區(qū)風能資源條件居全國首位。全區(qū)70米高度風能資源量約為15億千瓦，年平均風功率密度達到353瓦每平方米，是全國唯一平均風功率密度超過350瓦每平方米的省區(qū)；太陽能資源也是全國最豐富的區(qū)域之一，太陽能年總輻射量4800～6200兆焦每平方米，年日照時數在2600～3400小時之間，資源豐富和較豐富地區(qū)面積約72萬平方公里，占全區(qū)總面積的61%，是全國高值地區(qū)之一。
截至2020年11月底，全區(qū)風電累計裝機3097萬千瓦、持續(xù)多年位居全國第一，光伏發(fā)電累計裝機1168萬千瓦、居全國第七位，全區(qū)風電、光伏發(fā)電裝機總量超過4000萬千瓦，占全國風電和光伏發(fā)電裝機總規(guī)模的9.3%，在全國裝機規(guī)模最大。預計到2020年底，全區(qū)可再生能源發(fā)電裝機將達到5000萬千瓦，比2015年增加1852萬千瓦、增長58.8%，超過全國風光總裝機容量的十分之一。其中：風電3500萬千瓦、太陽能發(fā)電1230萬千瓦、水電238萬千瓦、生物質發(fā)電32萬千瓦。風電、太陽能發(fā)電均超過國家明確我區(qū)的風電發(fā)展“十三五”規(guī)劃和太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃目標。
“十四五”期間，自治區(qū)將按照習近平總書記在第75屆聯大一般性辯論上提出的“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”的目標愿景，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，大力發(fā)展可再生能源。“十四五”期間，內蒙古自治區(qū)規(guī)劃實施“新能源倍增工程”，建設全國最大的新能源基地。堅持本地消納和大規(guī)模外送、集中式和分布式開發(fā)并舉，繼續(xù)推動清潔低碳、安全高效的現代能源體系建設。“十四五”期間，新能源項目新增并網規(guī)模達到5000萬千瓦以上，到“十四五”末，內蒙古自治區(qū)可再生能源發(fā)電裝機力爭超過1億千瓦。屆時，內蒙古清潔能源不但可以滿足本地能源減排的需求，也同時通過大規(guī)模的電力外送滿足受電省份的碳減排的需求。
（三）碳減排邊際成本和產業(yè)結構的差異為區(qū)域協(xié)同碳減排提供了條件
研究認為，全球合作能有效促進減緩氣候變化進程。全球 2000−2100 年累積 CO2排放在非合作博弈情景下是合作情景下的 2.29 倍。因此，從全國來看，不同省份或者區(qū)域協(xié)同合作可以有效促進碳減排。
產業(yè)結構是決定能源消耗量和二氧化碳排放量的重要因素之一。我國各區(qū)域的產業(yè)結構不同導致能源消耗量和碳排放量也有較大差異。以內蒙古等地為例，其經濟結構高度依賴能源等高碳的第二產業(yè)，當下的碳減排壓力較大。未來在能源轉型過程中，內蒙古有豐富的煤炭資源可以承擔能源安全穩(wěn)定器的作用，優(yōu)良的風能、太陽能資源為持續(xù)降低清潔電力的成本提供了先決的條件，未來碳減排的邊際成本較低。
從全國來看，東部經濟地區(qū)相對發(fā)達，隨著經濟結構的調整，國民經濟中重工業(yè)的比重會逐漸下降，而服務業(yè)的比重會相應提高。因而，東部地區(qū)相應的碳減排潛力會有所降低，碳邊際減排成本相應地增加。
從當前來看，內蒙古鄰居的能源輸出地京津冀地區(qū)人均碳排放和人均化石能源消費量均有顯著降低。但是，下一步要實現進一步深度減排，未來進一步提高清潔能源消費的比重以及為此建立新型電力系統(tǒng)仍然需要內蒙古作為重要的電力系統(tǒng)安全運行支撐來源地以及清潔電力的來源地。
三、推動區(qū)域減碳協(xié)同的建議
推動區(qū)域協(xié)同碳減排具有潛在的經濟效益。然而，當前我國在區(qū)域系統(tǒng)合作方面的基礎并不扎實，各地區(qū)獨特的碳減排的潛力和碳減排成本尚需梳理，相應的機制仍待建立，針對這些話題本文提出了如下建議。
（一）摸清各省區(qū)協(xié)同碳減排的潛力和碳減排的成本
建立區(qū)域碳減排協(xié)同機制的目的是降低全社會的減排成本，實現減排資源的協(xié)同，充分利益低成本的減排工具。對各個地區(qū)的碳強度下降潛力進行科學的評價有助于制定區(qū)域差異化的減排目標，從而進一步降低碳減排對經濟水平的影響。對碳強度下降潛力的科學評估有助于摸清我們的底牌，做到對減排潛力心中有數。
（二）支撐系統(tǒng)深入的開展區(qū)域協(xié)同碳減排研究
碳達峰、碳中和是一個長期的系統(tǒng)性工程，涉及經濟社會的方方面面。無論是產業(yè)結構調整還是碳減排，都應該是區(qū)域間協(xié)同合作完成的。某一個區(qū)域單獨開展產業(yè)結構調整不與其它地區(qū)合作，從經濟性和可操作性來說均不合理。建議系統(tǒng)深入的區(qū)域協(xié)同碳減排研究，為科學分配各地區(qū)的碳配額，也為碳定價等各類型政策工具提供科學的支撐。一是研究以國家層面產業(yè)布局角度分析能源結構、產業(yè)結構調整對各地區(qū)碳減排的作用機制并優(yōu)化碳減排的成本，二是基于碳減排成本優(yōu)化制定碳減排過程中經濟增長與碳排放脫鉤的最優(yōu)路徑。
（三）建立跨區(qū)域協(xié)同碳減排的碳減排獲益分享機制
推動各地區(qū)協(xié)同減排，從全社會的層面可以獲得相應的經濟收益，同時區(qū)域協(xié)同的減排壓力較大一方可能經濟利益受損，建議采取合理的補償機制，促使協(xié)同碳減排持續(xù)發(fā)揮效用。建議可以從兩個方面考慮設立補償機制，一方面是參照各個地區(qū)在節(jié)約的減排成本中的貢獻比重進行分配。另一方面，若上一年的補償機制不合理或者不夠科學，某地區(qū)承擔了較大的碳減排任務因而經濟遭受損失，那么，在下一年的碳配額分配中，經濟受損區(qū)域的碳排放權應給予更多。同時，建議向在協(xié)同減排中承擔較大減排壓力的地區(qū)征收較正常水平低的碳稅，以進行一定程度的補償。
（四）建議探索消費端碳核算以優(yōu)化碳減排責任
建議自上而下的機制鼓勵區(qū)域協(xié)同碳減排。碳排放的源頭是化石能源的燃燒。不論是煤炭在內蒙當地用于發(fā)電還是用于工業(yè)過程，亦或是直接外運到其它省份，推動煤炭使用量不斷增加的還是消費側的推動。建議采用消費側碳核算以優(yōu)化碳減排責任分配，促使煤炭調入地區(qū)承擔更多的氣候變化減緩責任，向調出省份提供更多經濟與技術支持碳減排。目前，全國碳交易市場已正式啟動，這為區(qū)域合作提供了一個很好的平臺。
原標題：IIGF觀點 | 區(qū)域協(xié)同碳減排提高綜合效用的探討 ——以內蒙古為例
