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【中國環(huán)保在線 名家論談】2月6日，《按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點方案》審議通過，強調(diào)將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權責，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管。這一方案的出臺有何重要意義？我國過去在流域生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法上存在哪些問題？流域生態(tài)監(jiān)管“九龍治水”如何終結？對此，河海大學商學院副院長、博士生導師王慧敏教授接受了媒體采訪。
填補流域生態(tài)監(jiān)管漏洞 河長制打通“后一公里”
背景：2月6日，主持召開中央全面深化改革領導小組第三十二次會議，審議通過了《按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點方案》(下稱《方案》)。
會議強調(diào)，按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權責，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，實現(xiàn)流域環(huán)境保護統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境保護整體成效。
早在2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》就規(guī)定：開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點，構建各流域內(nèi)相關省級涉水部門參加、多形式的流域水環(huán)境保護協(xié)作機制和風險預警防控體系。
而2016年3月，國務院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)展改革委《關于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中就有“制定按流域開展環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法試點方案”一項。
這一《方案》的出臺有何重要意義？我國過去在流域生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法上存在哪些問題？
河海大學商學院副院長、博士生導師王慧敏教授指出：我國傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法主要是以行政區(qū)劃為單元，容易造成地域分割，部門職責分散、交叉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較困難，某些地方生態(tài)環(huán)境保護、流域治理這方面的法律形同虛設?！斗桨浮钒戳饔蛟O置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，有望改變過去“多龍治水”的流域環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法體制。
王慧敏認為，《方案》提出“按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構”主要是考慮到，流域是一個以水為核心的社會、經(jīng)濟、自然、生態(tài)復合的完整系統(tǒng)；流域里的上下游、左右岸之間的內(nèi)部聯(lián)系是比較緊密的，生態(tài)的關聯(lián)性很高。“過去，我國傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法主要是以行政區(qū)劃為單元，這種執(zhí)法容易造成地域分割管理，部門職責分散、交叉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較困難，不太容易從水或自然生態(tài)的角度出發(fā)達到生態(tài)保護的目標。我國有《水法》，規(guī)定實行流域和區(qū)域相結合的管理，但到底怎么去結合，實際管理中存在著錯位、缺位或交叉的問題，流域管理機構的法律地位缺失，職權不清晰，導致流域和區(qū)域兩者之間的矛盾，生態(tài)保護不能真正落到實處，某些地方的生態(tài)環(huán)境保護、流域治理方面的法律形同虛設。”
在王慧敏看來，《方案》按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，按照水系的自然生態(tài)規(guī)律，由傳統(tǒng)的“多龍治水”向尊重水資源的自然特性的流域管理體制轉(zhuǎn)變，促使地方從僅僅考慮經(jīng)濟效益大化到兼顧生態(tài)環(huán)境多目標的管理轉(zhuǎn)變，克服過去存在的諸多弊端，是我國水資源管理和生態(tài)保護的重大舉措。
目前還不知道該機構具體會如何設置，但2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(福建)實施方案》，規(guī)定：“探索開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點，整合省級有關部門在水環(huán)境領域的行政處罰權，構建流域內(nèi)相關省級部門參加、多種形式的流域水環(huán)境保護協(xié)作機制。加強跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息溝通，構建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機制。”我們或許從中可以窺見一二。
王慧敏預測，流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構或?qū)嵭薪y(tǒng)一管理、垂直領導體制，以流域為單元，設置專門的、與地方不存在隸屬關系的機構，并把相關職能統(tǒng)一規(guī)劃、重新劃分。這樣做的優(yōu)點是可以阻斷其他利益相關部門的干預，保障環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的嚴肅性、公正性、有效性，缺點則是垂直管理，缺乏監(jiān)督。“為此，應建立監(jiān)督機制，尤其是以公眾利益為本的公眾參與渠道，并完善相關程序細則，更多發(fā)揮環(huán)保組織的作用。”王慧敏指出。
王慧敏表示，要按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，中央和地方層面也要做相應配套安排。
王慧敏介紹，此前在我國的部分流域，實際上已經(jīng)初步開展了以流域為單元的環(huán)境監(jiān)管實踐。比如，為保護塔里木河，新疆維吾爾自治區(qū) 人大常委會通過了《塔里木河流域水資源管理條例》，明確規(guī)定：流域內(nèi)水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，行政區(qū)域管理應當服從流域管理。自治區(qū)人民政府成立塔河流域水利委員會和塔河流域管理局，對塔河流域水資源實施統(tǒng)一管理。“當然，這個例子具有特殊性，主要是因為塔里木河流域生態(tài)脆弱。另外，甘肅省在石羊河、黑河流域都建立了相應的管理制度，原因也是這些流域生態(tài)非常脆弱，不得不加以保護，實行流域統(tǒng)一管理。”
然而，王慧敏指出，區(qū)域和流域相結合、區(qū)域服從于流域的原則在流域環(huán)境管理與生態(tài)保護的實踐中并未取得明顯成效，原因就是缺乏完善的行政執(zhí)法管理體制，沒有擺脫“多龍治水”和條塊分割問題，因為“只是一個片區(qū)、一個點上去做，盡管措施上可能暫時有效，但往往多屬局部性、應急性的，缺乏整體性和長效性”。這次中央出臺《方案》有望推動我國在更大范圍、更多流域開展統(tǒng)一的環(huán)保監(jiān)管與執(zhí)法。
王慧敏還介紹，國外在這方面有不少成功經(jīng)驗。例如，美國田納西河流域設立了田納西流域管理局，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)包括防洪、環(huán)保、發(fā)電、灌溉、航運、旅游等功能。澳大利亞的墨累-達令河流域也形成了聯(lián)邦-州-地方三級統(tǒng)一的管理體制，設有部級理事會、流域委員會和社區(qū)咨詢委員會，且在全過程特別注重公眾參與。
王慧敏認為，《方案》的出臺對于對新安江等流域上下游生態(tài)補償機制試點也有積極意義。她指出，流域生態(tài)補償機制試點是指在流域內(nèi)對喪失發(fā)展機會的區(qū)域給予實物上的補償與政策上的優(yōu)惠，主要由流域生態(tài)保護凈受益區(qū)對保護區(qū)致力于生態(tài)保護各方面投入進行分擔。但是，跨省流域生態(tài)補償涉及上下游，范圍廣，利益多元多層次，不同區(qū)域之間協(xié)商難度大，在補償范圍、標準、方式及移民安置、環(huán)境監(jiān)測等方面都存在諸多矛盾，難以建立完善長效協(xié)調(diào)機制。
“生態(tài)補償是一個辦法，但要落實非常困難，面臨各地區(qū)、各部門的扯皮。《方案》提出設置流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，有利于規(guī)避條塊分割和利益牽扯問題，強制理順了流域上下游各省之間生態(tài)環(huán)保關系，可以促進生態(tài)補償機制試點工作的開展。”
近兩年我國在積極推行河長制，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，規(guī)定：“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系。各省(自治區(qū)、直轄市)設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任……各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。”未來按流域設置的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構與河長制如何協(xié)調(diào)？
王慧敏指出，河長制作為一種行政強制做法，其好處是有了責任人，原來有缺漏，跨部門協(xié)調(diào)比較難，但現(xiàn)在“首長說了算”，雖然表面上比較行政化，對權力高度依賴，但在短期也是“沒有辦法的辦法”，有了執(zhí)行力，這樣分段管理、考核、問責，可以使區(qū)域內(nèi)水環(huán)境得到改善，但不一定能根治。“如果不同區(qū)域各管一段，那么分界點環(huán)保協(xié)調(diào)問題解決不了，整體效果也難以顯現(xiàn)。
所以說，按流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構與河長制相輔相成，一方面，按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，對流域的環(huán)境保護進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，協(xié)調(diào)各河段河長的環(huán)境保護行動，提升整個流域的環(huán)境保護效率；另一方面，河長制可以有效落實環(huán)境保護責任，解決‘后一公里’問題，從而真正實現(xiàn)流域與區(qū)域管理有機結合。”王慧敏說。(記者 張?zhí)m太)
原標題：王慧敏：流域生態(tài)監(jiān)管“九龍治水”如何終結
