【中國(guó)環(huán)保在線(xiàn) 行業(yè)動(dòng)態(tài)】從政策來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上對(duì)應(yīng)著‘穩(wěn)增長(zhǎng)’，對(duì)于經(jīng)濟(jì)全局而言，其可以調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金一起增加有效投資，進(jìn)入公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，將原來(lái)認(rèn)為的一部分過(guò)剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能。那么，如何將PPP項(xiàng)目從準(zhǔn)公共產(chǎn)品延伸到更廣闊的領(lǐng)域，使其產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值？
　　　　
　　“在當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目就帶有非常明顯的創(chuàng)新特征。”全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康在做客人民政協(xié)網(wǎng)《委員會(huì)客廳》兩會(huì)訪(fǎng)談節(jié)目時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：“作為創(chuàng)新形式，PPP項(xiàng)目不僅在直觀上表現(xiàn)為投融資模式和管理模式的創(chuàng)新，也對(duì)應(yīng)著宏觀層面治理模式的創(chuàng)新，正面效應(yīng)相當(dāng)明顯。”
　　
　　根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月29日，共有7116個(gè)PPP項(xiàng)目被納入綜合信息平臺(tái)，總投資需求達(dá)8.312萬(wàn)億元。對(duì)此，濟(jì)邦咨詢(xún)董事長(zhǎng)、財(cái)政部PPP專(zhuān)家、發(fā)改委特許經(jīng)營(yíng)法立法專(zhuān)家張燎在與賈康委員對(duì)話(huà)時(shí)認(rèn)為，從2013年底，PPP模式由設(shè)想逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，到2016年初PPP項(xiàng)目加速擴(kuò)展，呈現(xiàn)井噴之勢(shì)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著對(duì)PPP關(guān)注度的與日俱增，未來(lái)PPP模式將對(duì)供給側(cè)改革的持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)生重要影響。
　　
　　1＋1＋1>3：PPP項(xiàng)目密集出臺(tái)引關(guān)注
　　
　　“政府履職盡責(zé)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，終目的是‘為人民服務(wù)’，使社會(huì)公眾得到實(shí)惠，并使這樣的受益受惠可持續(xù)。”賈康在接受采訪(fǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“PPP項(xiàng)目創(chuàng)新所帶來(lái)的合作機(jī)制，可以將政府規(guī)劃與政策相對(duì)優(yōu)勢(shì)、企業(yè)運(yùn)行管理相對(duì)優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域相對(duì)優(yōu)勢(shì)三者結(jié)合在一起，形成風(fēng)險(xiǎn)防范與處理能力的優(yōu)組合，針對(duì)性地防控與化解項(xiàng)目中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。”
　　
　　“這也就是說(shuō)，PPP項(xiàng)目可以使政府、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在合作中形成‘1＋1＋1>3’的公共服務(wù)績(jī)效升級(jí)效應(yīng)，進(jìn)而可持續(xù)地使社會(huì)公眾受益，從而提升社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度、幸福感。”賈康說(shuō)，這也是近階段PPP項(xiàng)目密集出臺(tái)的重要原因。
　　
　　據(jù)了解，PPP模式是以PPP項(xiàng)目合同為基礎(chǔ)，由政府公共部門(mén)和社會(huì)資本共同承擔(dān)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任、融資風(fēng)險(xiǎn)的伙伴式合作模式。張燎說(shuō)：“從的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP是一種較好的項(xiàng)目交付方式，其大的意義不僅在于彌補(bǔ)政府短期資金缺口，還有利于提升公共產(chǎn)品管理效率和資本配置效率，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾的共贏。”
　　
　　自2013年底，PPP項(xiàng)目從設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)以來(lái)，中央密集出臺(tái)一系列政策，力推政府和社會(huì)資本合作的PPP模式。整體而言，PPP模式對(duì)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升國(guó)家治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，具有重要意義。
　　
　　2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審，確定了206個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資金額為6589億元。具體來(lái)看，此批PPP項(xiàng)目仍以公路、軌交等基礎(chǔ)設(shè)施，以及養(yǎng)老院、醫(yī)療設(shè)施、污水處理、教育設(shè)施、城市管廊等公用設(shè)施為主。另?yè)?jù)調(diào)查，截至2016年2月29日，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)新數(shù)據(jù)也顯示，共有7116個(gè)PPP項(xiàng)目被納入綜合信息平臺(tái)，總投資需求達(dá)8.31萬(wàn)億元。
　　
　　對(duì)此，賈康表示：“從政策來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上對(duì)應(yīng)著‘穩(wěn)增長(zhǎng)’，對(duì)于經(jīng)濟(jì)全局而言，其可以調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金一起增加有效投資，進(jìn)入公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，將原來(lái)認(rèn)為的一部分過(guò)剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能。”
　　
　　不僅如此，過(guò)剩產(chǎn)能的利用還和“一帶一路”戰(zhàn)略嚴(yán)密契合。賈康表示，PPP項(xiàng)目將成為中國(guó)企業(yè)與“一帶一路”國(guó)家合作發(fā)展的重要模式，這也就意味著除了市場(chǎng)出清“僵尸企業(yè)”外，過(guò)剩產(chǎn)能還可以借助PPP項(xiàng)目對(duì)外輸出，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀層面治理模式的創(chuàng)新。
　　
　　“與宏觀層面相對(duì)，在微觀層面，從地方政府債務(wù)控制，到公共產(chǎn)品提供，再到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，PPP項(xiàng)目也可以順應(yīng)需求，成為地方政府基建投資和融資模式的創(chuàng)新形式，為提升公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率提供新的模式。”張燎說(shuō)：“PPP可以被看做公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供給側(cè)改革，PPP模式跳出了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)律和供給特征，讓與民生密切相關(guān)的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目更好地服務(wù)公眾。”
　　
　　PPP項(xiàng)目機(jī)制呼喚“中國(guó)特色”
　　
　　如何將PPP項(xiàng)目從準(zhǔn)公共產(chǎn)品延伸到更廣闊的領(lǐng)域，使其產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值？?jī)晌粚?zhuān)家不約而同地提到了同一個(gè)案例。
　　
　　“10多年前，那時(shí)候還沒(méi)有所謂PPP項(xiàng)目，甚至沒(méi)有PPP的提法。但是，基于一個(gè)民營(yíng)企業(yè)家的宏大設(shè)想，和當(dāng)?shù)卣献鲄f(xié)商形成的連片開(kāi)發(fā)規(guī)劃，以及各種各樣的管理力量的相結(jié)合，現(xiàn)在的固安已經(jīng)從一個(gè)默默無(wú)聞的農(nóng)業(yè)區(qū)域，形成了包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、綠化、宜居城市建設(shè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城。”賈康說(shuō)：“企業(yè)的大膽想法，加上地方政府實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的內(nèi)在追求，將連片開(kāi)發(fā)的規(guī)劃從落地到實(shí)施，由政府來(lái)認(rèn)定這個(gè)規(guī)劃，而企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)籌資投資，并在過(guò)程中投入各種各樣的管理力量，利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)聯(lián)系方方面面的其他市場(chǎng)主體，形成連片開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目包。這就是PPP項(xiàng)目的中國(guó)式創(chuàng)新。”
　　
　　“因?yàn)榭催^(guò)非常多的PPP項(xiàng)目，我的眼睛還是非常挑剔的。”賈康笑言：“我很震撼于固安區(qū)域里面迅速崛起的增長(zhǎng)極。在考察過(guò)固安產(chǎn)業(yè)新城之后，我覺(jué)得其具有非常明顯的高科技特征，也包括學(xué)校、醫(yī)院、交通網(wǎng)絡(luò)、綠化、住宅區(qū)、宜居城市等需要配套的各類(lèi)內(nèi)容。我想，當(dāng)時(shí)有人能有這樣的勇氣，又可以得到地方政府方面的積極回應(yīng)，并且歷時(shí)十幾年之久，做成這件事情，是非常了不起的。這表明在中國(guó)發(fā)展過(guò)程中間，存在一些超常規(guī)發(fā)展的可能。”
　　
　　“這也就是說(shuō)，這類(lèi)連片開(kāi)發(fā)的PPP項(xiàng)目可以從準(zhǔn)公共產(chǎn)品切入而延伸到形成更廣闊的覆蓋面。將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、招商引資與連片開(kāi)發(fā)聯(lián)系起來(lái)，對(duì)接私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。從而將純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及私人產(chǎn)品形成打包項(xiàng)目，形成連片開(kāi)發(fā)，這樣的創(chuàng)新意義，我覺(jué)得中國(guó)特色明顯。”賈康補(bǔ)充道。
　　
　　張燎則分析：“在經(jīng)驗(yàn)方面，‘連片開(kāi)發(fā)’或者稱(chēng)之為‘園區(qū)開(kāi)發(fā)’的PPP不是被特別強(qiáng)調(diào)的，但是中國(guó)現(xiàn)在卻做得風(fēng)生水起，固安產(chǎn)業(yè)新城就是一個(gè)突出的例子。目前，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)層面同時(shí)面臨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，產(chǎn)城融合的園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目有可能達(dá)到一石二鳥(niǎo)的效果。”
　　
　　“供給側(cè)改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求。賈康此前公開(kāi)表示，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，包括提供制度供給、規(guī)劃供給、政策供給、投融資供給、高科技供給、人才供給等。PPP項(xiàng)目中，“片區(qū)開(kāi)發(fā)”已經(jīng)成為一種正在興起的趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)7710個(gè)PPP項(xiàng)目中，片區(qū)開(kāi)發(fā)已經(jīng)有超過(guò)450個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)。“地方連片開(kāi)發(fā)把產(chǎn)業(yè)園區(qū)和招商引資拉進(jìn)來(lái)，從準(zhǔn)公共產(chǎn)品切入形成一個(gè)更廣闊的覆蓋面，實(shí)際上也就是對(duì)接了私人產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域，這可能更容易形成地方政府和企業(yè)的興奮點(diǎn)。”賈康說(shuō)。
　　
　　“其實(shí)在交通領(lǐng)域，所謂的‘資源捆綁開(kāi)發(fā)’有一個(gè)專(zhuān)有名詞叫TOD（Transit-Oriented-Development），就是所謂的交通引導(dǎo)開(kāi)發(fā)。”張燎說(shuō)：“交通引導(dǎo)開(kāi)發(fā)從類(lèi)似PPP的回報(bào)機(jī)制來(lái)說(shuō)，是將新建交通線(xiàn)路給區(qū)域產(chǎn)生的正外部性，借助周邊土地捆綁開(kāi)發(fā)的方式反哺回項(xiàng)目中，增強(qiáng)項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)生存能力或者是財(cái)務(wù)自?xún)斄?。這種TOD在香港地鐵和其他城市都有運(yùn)用。”
　　
　　“對(duì)于國(guó)內(nèi)PPP建設(shè)而言，能否借鑒更多的TOD方式？比如，將黑臭河治理的單純環(huán)境項(xiàng)目，擴(kuò)展到包括河道治理、河岸開(kāi)發(fā)在內(nèi)的環(huán)境整體整治項(xiàng)目，形成環(huán)境導(dǎo)向的EOD（Environment-Oriented-Development）。假如我們思路更開(kāi)闊一些的話(huà)，在園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP中，將基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)與規(guī)劃咨詢(xún)、土地整理開(kāi)發(fā)相結(jié)合，或許可以創(chuàng)造性地提出園區(qū)引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)的所謂POD（Park-Oriented-Development）概念，用PPP機(jī)制激活地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。”張燎說(shuō)：“這種捆綁綜合性開(kāi)發(fā)，也意味著政府稅收增加，人民生活幸福感提升，社會(huì)資本、民間資本的智慧在產(chǎn)業(yè)招商、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的充分發(fā)揮，具有明顯的中國(guó)特色。”
　　
　　PPP項(xiàng)目機(jī)制未來(lái)具有更大可塑性
　　
　　“雖然PPP機(jī)制現(xiàn)在很熱，但我想任何參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本都要端正認(rèn)識(shí)。”賈康說(shuō)：“參與各方都要考慮清楚、設(shè)計(jì)清楚，對(duì)回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)有一定的正確認(rèn)識(shí)。”
　　
　　“尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)層面，由于地方財(cái)力有限，PPP項(xiàng)目在未來(lái)發(fā)展中，要注重法制化建設(shè)，培養(yǎng)合同意識(shí)、履約意識(shí)。”張燎說(shuō)。
　　
　　“PPP天然要求法治化環(huán)境，來(lái)保持政府和社會(huì)資本等各方穩(wěn)定的合作預(yù)期。”賈康表示，PPP模式發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有法制化的保障是不可想象的，其已經(jīng)成為一個(gè)機(jī)制“倒逼”法制化進(jìn)程，“倒逼”契約精神培養(yǎng)的機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)供給體系的優(yōu)化。“這也就是說(shuō)，在運(yùn)行過(guò)程中，PPP合作形式不僅應(yīng)當(dāng)有個(gè)像模像樣的婚禮，還要求我們將PPP項(xiàng)目做成百年好合的婚姻。”
　　
　　追求效率的提升對(duì)PPP項(xiàng)目的法制化進(jìn)程提出了更高的要求。據(jù)了解，目前財(cái)政部相關(guān)部門(mén)正在積極調(diào)研、加快推進(jìn)PPP立法相關(guān)工作。而由財(cái)政部PPP中心、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院等機(jī)構(gòu)密集召開(kāi)的PPP立法研討會(huì)也釋放出鮮明的信號(hào)：PPP立法工作已經(jīng)駛?cè)?ldquo;快車(chē)道”。
　　
　　尤其值得一提的是，民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本參與公共合作，回報(bào)機(jī)制、配套設(shè)施、政府規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等是影響供給效率的重要因素。在PPP項(xiàng)目的落地過(guò)程中，政府起到確定開(kāi)發(fā)規(guī)劃、管理規(guī)劃的作用，包括一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、綠化、宜居城市建設(shè)統(tǒng)統(tǒng)放在規(guī)劃;企業(yè)則負(fù)責(zé)籌資、投資，在這個(gè)過(guò)程中投入各種各樣的管理力量，利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)去整合其他市場(chǎng)主體，一起做大、完善項(xiàng)目的實(shí)施，通過(guò)政府和市場(chǎng)兩種方式，促進(jìn)供給效率的優(yōu)化。
　　
　　此外，“應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，PPP其實(shí)是一個(gè)很好的共贏機(jī)制。其可以對(duì)接企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的部分難題。”張燎說(shuō)：“PPP的法制化建設(shè)的加速，也會(huì)使得民營(yíng)企業(yè)更積極、更成規(guī)模地加入PPP過(guò)程。“民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本的合理回報(bào)訴求應(yīng)該被尊重，PPP項(xiàng)目的合理機(jī)制回報(bào)需要科學(xué)、專(zhuān)業(yè)、多樣化，這樣才能充分發(fā)揮發(fā)掘項(xiàng)目本身經(jīng)營(yíng)效益，減少政府的負(fù)擔(dān)。民營(yíng)企業(yè)加入PPP建設(shè)過(guò)程中的后續(xù)行為，一般帶有長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)特征，形成培育、發(fā)展的過(guò)程，提升效率和經(jīng)濟(jì)活力。”
　　
　　“總體來(lái)說(shuō)，這可以說(shuō)明，PPP在創(chuàng)新方面比其他經(jīng)濟(jì)體具有更大的可塑性。”賈康說(shuō)：“所以，我寧愿用動(dòng)態(tài)優(yōu)化和規(guī)范化PPP來(lái)理解發(fā)展過(guò)程。從整個(gè)歷史過(guò)程來(lái)看，好的推動(dòng)辦法就是給PPP一定的可塑發(fā)展空間，符合這個(gè)空間就可以通過(guò)流程予以認(rèn)定，促進(jìn)PPP機(jī)制的大規(guī)模成熟。”