【中國(guó)環(huán)保在線 政策法規(guī)】財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》對(duì)PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行融資擔(dān)保等做出規(guī)定。PPP研究人士表示，推動(dòng)PPP，有利于轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)現(xiàn)政企分開，并且還能打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金的使用效率和效益。

　　　　
　　財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》明確要求一個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)間一般不少于25年，并且對(duì)PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行融資擔(dān)保等做出了規(guī)定。
　　
　　2015年12月29日，據(jù)了解，在公布上述兩文件的前幾天，財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿）征求意見結(jié)束。
　　
　　據(jù)悉，征求意見稿中明確要求一個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)間一般不少于25年，并且對(duì)PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行融資擔(dān)保等做出了規(guī)定。在征求意見稿中，提出財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國(guó)的PPP工作。PPP項(xiàng)目的產(chǎn)生必須通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。
　　
　　當(dāng)天，財(cái)政部對(duì)外公布了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》。
　　
　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，經(jīng)過很長(zhǎng)一段時(shí)間的交流碰撞，財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的理解都在調(diào)整，財(cái)政部理解PPP的內(nèi)涵與發(fā)改委理解特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵有逐步靠攏的趨勢(shì)。國(guó)家發(fā)改委的特許經(jīng)營(yíng)立法和財(cái)政部的PPP立法解決的問題有很大一部分會(huì)重疊，如果能把兩個(gè)部門的立法工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一為一部立法，未來地方政府推進(jìn)PPP和特許經(jīng)營(yíng)工作會(huì)順利一些。如果兩部立法不能統(tǒng)一，那么應(yīng)該劃清兩者之間的界限，避免同一個(gè)問題在兩部法律里找到兩個(gè)不同法律依據(jù)的困境。
　　
　　相關(guān)PPP專家認(rèn)為，財(cái)政部的征求意見稿強(qiáng)調(diào)了政府和社會(huì)資本合作是平等主體之間的合作，并明確爭(zhēng)議解決路徑是可依法提起民事訴或仲裁；同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本之間是長(zhǎng)期合作，強(qiáng)調(diào)履約的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
　　　　
　　一位PPP研究人士表示，推動(dòng)PPP，有利于轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)現(xiàn)政企分開，并且還能打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金的使用效率和效益。
　　
　　相關(guān)財(cái)稅專家認(rèn)為，在當(dāng)前財(cái)政收入增速下降，規(guī)范清理地方政府性債務(wù)的形勢(shì)下，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步投資的潛力和空間受到制約。并且在傳統(tǒng)政府投融資模式下，存在重投入、輕產(chǎn)出，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)維護(hù)，重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管的問題。發(fā)展和推動(dòng)PPP能夠更有效的提高公共服務(wù)的供給效率和實(shí)際效果。
　　
　　在起草這次征求意見過程中，財(cái)政部研究了在上個(gè)世紀(jì)九十年代，以電廠水廠高速公路為投資對(duì)象、以外商投資為主題的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓也就是BOT模式的實(shí)施情況、存在的主要問題。
　　
　　在2014年財(cái)政部正式啟動(dòng)政府和社會(huì)資本合作立法的起草工作，成立了立法小組。并且在2014年，財(cái)政部先后赴福建、四川等省開展PPP立法調(diào)研工作。之后又結(jié)合國(guó)外操作PPP的經(jīng)驗(yàn)。并且根據(jù)批PPP示范項(xiàng)目的調(diào)研督導(dǎo)后的意見和建議，形成了政府與和水資本合作法征求意見稿。
　　
　　在2014年年底，財(cái)政部召開全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中，把政府與社會(huì)資本合作(PPP)的立法工作列入財(cái)政部近期立法工作計(jì)劃。目前，財(cái)政部已經(jīng)開展調(diào)研和起草工作，力爭(zhēng)2016年前頒布實(shí)施。
　　
　　一位PPP相關(guān)人士告訴，未來財(cái)政部門的PPP立法工作，主要是規(guī)定政府購買服務(wù)的適用范圍，選擇企業(yè)的相關(guān)條件和程序，各方的權(quán)利和義務(wù)，以及部門職責(zé)分工等。“還有一些未來PPP操作流程的管理，監(jiān)督管理和其他相關(guān)法律的銜接問題。”該人士告訴記者。
　　
　　《征求意見稿》共有7章59條。這七章分別是總則、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的產(chǎn)生、政府和社會(huì)資本合作協(xié)議、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督管理和爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任、附則。
　　
　　在章總則中的管理體制中就強(qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國(guó)政府和社會(huì)資本合作工作，并會(huì)同有關(guān)部門制定政府和社會(huì)資本合作綜合性政策措施。并且規(guī)定縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的政府和社會(huì)資本合作工作。
　　
　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)認(rèn)為在42號(hào)文中，已經(jīng)表達(dá)出財(cái)政部門是PPP的牽頭和總協(xié)調(diào)部門。在在這次PPP立法得到了確認(rèn)。42號(hào)文是2015年5月國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知。
　　
　　42號(hào)文提出圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。
　　
　　征求意見稿還提出PPP合作項(xiàng)目包括基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目和公共服務(wù)類項(xiàng)目。基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目包括公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通、供水、供暖、燃?xì)夂臀鬯幚?/a>等項(xiàng)目，公共服務(wù)類項(xiàng)目包括環(huán)境保護(hù)、大氣污染治理、教育培訓(xùn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、行政事業(yè)單位房產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)等項(xiàng)目。
　　
　　在重要的PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保方面，征求意見稿做出了規(guī)定，社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司可以對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)產(chǎn)，包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，項(xiàng)目公司的土地使用權(quán)，項(xiàng)目公司的股權(quán)，合作項(xiàng)目的收益權(quán)等進(jìn)行抵押和質(zhì)押。
　　
　　劉世堅(jiān)認(rèn)為有些抵押是有法律基礎(chǔ)，有些是一直在呼吁的，現(xiàn)在將這一塊融資放開是比較開放的，比如權(quán)利質(zhì)押是限制的，收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押是沒有說法的。國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行對(duì)這塊質(zhì)押并不看好。因?yàn)殂y行缺乏介入的能力，項(xiàng)目公司出現(xiàn)貸款違約在中國(guó)很可能政府違約之后出現(xiàn)的，銀行把這個(gè)拿在手里意義不大。
　　
　　PPP的項(xiàng)目合作期限一般不少于二十五年，并且要求合作項(xiàng)目連續(xù)三年收益過高或者過低，幅度超過合作協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)按照合作協(xié)議調(diào)整政府付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格。
　　
　　為了推動(dòng)社會(huì)資本更加積極的推動(dòng)PPP，征求意見稿還提出，被采納的政府和社會(huì)資本合作實(shí)施方案建議的提出者，未被依法選擇為社會(huì)資本的，有權(quán)獲得制作實(shí)施方案建議的成本補(bǔ)償。
　　
　　一位多年從事PPP業(yè)務(wù)的專家評(píng)價(jià)說，現(xiàn)在很多地方政府的運(yùn)作能力有限，項(xiàng)目運(yùn)作前期和潛在的投資人合作，讓前期投資人做一些工作，若是沒中標(biāo)，對(duì)于社會(huì)資本是一種補(bǔ)償。
　　
　　上述專家告訴，現(xiàn)在PPP一直沒有上位法，這部法的出臺(tái)將是非常必要的，但是出臺(tái)之后還要看部委之間的協(xié)調(diào)，比如怎么去兼容發(fā)改委PPP主導(dǎo)的項(xiàng)目，是個(gè)很大的問題。