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自2020年與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合推動開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(EOD)試點(diǎn)工作以來，截至2022年底，國家開發(fā)銀行已向25個試點(diǎn)項目發(fā)放貸款225億元，涉及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、廢舊資源再生利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等多個領(lǐng)域。EOD模式作為“兩山”理念在項目運(yùn)作與實(shí)操中的具體體現(xiàn)，可以引領(lǐng)地方可持續(xù)發(fā)展探索出新路徑，推動生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的進(jìn)一步協(xié)調(diào)。
一、什么是EOD模式
（一）EOD模式的定義
EOD模式是指以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式。在中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知(環(huán)辦科財函[2020]489號)》(以下簡稱489號文)中給出的EOD模式準(zhǔn)確定義為：以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實(shí)施方式[1]。
EOD模式的核心是：融合、一體化和反哺。融合是指推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合；一體化是指一個市場主體統(tǒng)籌，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進(jìn)，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施；反哺是指在項目邊界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金依賴。
（二）EOD模式發(fā)展意義
首先，EOD模式是實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)融合共生的重要方式。通過項目組織實(shí)施方式的創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理為目標(biāo)導(dǎo)向，提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以系統(tǒng)化視角整合生態(tài)與產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動關(guān)系，因地制宜促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，解決了生態(tài)環(huán)境治理投入與生態(tài)環(huán)境改善價值之間的割裂問題，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境長效治理的實(shí)現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)融合共生。
其次，EOD模式是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的有效路徑。由于過往生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)脫節(jié)，導(dǎo)致環(huán)境效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化難。作為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制，EOD模式搭建環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的橋梁，通過將生態(tài)環(huán)境治理與改善后的溢價實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理等公益類項目的反哺，使獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目向綜合性的、具有開發(fā)價值的經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多方共贏。
最后，EOD模式是優(yōu)化生態(tài)環(huán)保投融資的關(guān)鍵舉措。這種模式重點(diǎn)解決了公益類、純政府付費(fèi)的生態(tài)環(huán)境治理項目總體投入不足的問題。長期以來，生態(tài)環(huán)境治理項目以政府投資為主，過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付或地方財政投入，導(dǎo)致難以持續(xù)。在目前財政收支矛盾突出的情況下緩解環(huán)境治理的資金壓力，EOD模式的應(yīng)用對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性將有積極意義。
二、EOD模式落地方式
（一）EOD項目籌劃
EOD模式將生態(tài)價值引領(lǐng)貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營的全過程，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市布局等方面綜合考慮，以期望實(shí)現(xiàn)生態(tài)價值的正循環(huán)體系。
在項目籌劃階段，可以分為三個階段：第一階段，重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造良好生態(tài)基底，帶動土地等生產(chǎn)要素升值；第二階段，整體提升城市環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營提供優(yōu)質(zhì)條件；第三階段，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)增加居民收入、企業(yè)利潤、政府稅收等，激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生活三者協(xié)調(diào)發(fā)展，形成自我強(qiáng)化的正反饋回報機(jī)制。
（二）EOD項目融資路徑
在2020年生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合相關(guān)部委發(fā)布的489號文中，提出了EOD模式的幾種投融資模式，即政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作(PPP)、組建投資運(yùn)營公司(ABO+)、開發(fā)性金融及環(huán)保貸。其中政府債券、政府投資基金、開發(fā)性金融及環(huán)保貸更偏重于指向資金來源，PPP和ABO則是更完整意義上的推進(jìn)機(jī)制。
1.政府債券
政府債券模式即前期通過發(fā)行政府專項債券為項目獲得融資，項目的收入可以作為還款來源。這種模式有利于籌集到成本低、期限長的資金，因此可以降低項目的籌資成本，實(shí)現(xiàn)更大的利潤空間。但這種模式下籌資金額有限，可能無法完全覆蓋項目的總投資額，且受限于本省整體債務(wù)水平，因此籌資的限制較多。
2.政府投資基金
政府投資基金即由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金[2]。政府投資基金模式可以將政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政府投資基金資源集聚優(yōu)勢，引導(dǎo)社會投資流向綠色產(chǎn)業(yè)。
3.政府與社會資本合作（PPP）
PPP模式是政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系。通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，形成一種伙伴式合作關(guān)系 。具有促進(jìn)多元化投資主體參與、緩解政府財政壓力、合理分配風(fēng)險，提高項目市場化運(yùn)作效率等優(yōu)點(diǎn)，有利于政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。
4. 組建投資運(yùn)營公司（ABO）
片區(qū)綜合開發(fā)ABO模式，采取“大片區(qū)開發(fā)，小EOD項目”的策略。通過搭建“政府授權(quán)本級公益類國企+公益類國企招標(biāo)社會資本投資合作+EPC”架構(gòu)，通過屬地公益類國有企業(yè)與社會資本方合資成立項目公司形式進(jìn)行整體規(guī)劃。公益類國企不以盈利為主要目標(biāo)，可以保證EOD項目公益性部分的實(shí)施，同時政府又會提供資源配置和必要的財政支持，社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經(jīng)營性部分獲得良好的收益，最終達(dá)到項目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營性平衡。
5.創(chuàng)新型貸款
創(chuàng)新型貸款多為金融機(jī)構(gòu)針對性提供的項目貸，通過開發(fā)性金融及其他金融機(jī)構(gòu)資金支持，重點(diǎn)支持地方EOD項目庫內(nèi)環(huán)保型企業(yè)等市場主體開展減污降碳、生態(tài)修復(fù)、節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等生態(tài)環(huán)保及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。
三、案例分析：阜新百年國際賽道城項目
（一）項目概況
遼寧省阜新市作為國內(nèi)第一個資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市，百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治理項目成為《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)項目名單中》之一，該項目的主要實(shí)施單位是阜新市新邱區(qū)人民政府。阜新百年國際賽道城探索多元鏈?zhǔn)桨l(fā)展，將礦山修復(fù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)合，在“明碼標(biāo)價”的基礎(chǔ)上推動生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)，取得良好成效。在取得經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的同時，更收獲了生態(tài)效益。
阜新矸石山曾是海州露天礦、高德礦、王營礦、東梁礦的排矸地，歷經(jīng)幾十年堆積，形成長2公里、寬0.6公里、高50米的矸石山。山上有數(shù)百個自燃點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去如同“火焰山”，住在附近的居民苦不堪言[4]。后來，矸石山治理工程逐步開展，利用“以產(chǎn)業(yè)植入帶動生態(tài)修復(fù)” 的“生長式”廢棄礦山綜合治理等模式，通過將礦坑改造與環(huán)境治理和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，利用環(huán)?？萍嫉仁侄?，因地制宜地將噴煙冒火的矸石山變?yōu)樾蓍e公園、將遺留的礦坑變?yōu)樵揭百惖?、變?yōu)槁短斓V抽水蓄能電站，并且通過出臺多種優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)市場主體的參與。
（二）項目模式
項目主要通過PPP模式予以推進(jìn)，在與社會資本的合作中，采用“政企合作、產(chǎn)業(yè)先行”的開發(fā)式綜合治理模式，一期項目總投資19.7億元，主要建設(shè)運(yùn)營內(nèi)容包括地質(zhì)災(zāi)害治理和生態(tài)修復(fù)工程、賽道城一期主體建設(shè)工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等方面。項目合作期限設(shè)定為30年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期28年。在收益方面，主要通過產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、項目運(yùn)營等獲得收益。以項目投入運(yùn)營后承辦的草莓音樂節(jié)為例，當(dāng)期草莓音樂節(jié)共運(yùn)營兩天，門票收入達(dá)1100萬元，共吸引省內(nèi)外3.2萬人次來阜觀看，直接帶動阜新住宿、餐飲等行業(yè)收入總計4500萬元。
四、EOD模式面臨難點(diǎn)
隨著EOD模式試點(diǎn)的逐步開展，越來越多的城市和地區(qū)牢牢把握住國家鼓勵創(chuàng)新EOD模式的良好契機(jī)，結(jié)合城市特點(diǎn)，開展多層次的EOD模式實(shí)踐，但也面臨著進(jìn)一步推進(jìn)的困境。
一是生態(tài)治理項目存在投資規(guī)模較大、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)周期長的問題，因此可能會導(dǎo)致EOD模式的優(yōu)勢對于產(chǎn)業(yè)價值提升作用存在滯后，正循環(huán)的效用需要放入更長的時間周期進(jìn)行評價，如果是通過產(chǎn)業(yè)反哺分成的方式實(shí)現(xiàn)收益，由于其具體顯現(xiàn)的時間沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)價值也難以定量核算，各主體之間難以確定收益類型劃分，因此這種投入在前而收益滯后的模式不利于開發(fā)主體實(shí)施EOD模式的積極性。
二是EOD模式以一個市場主體統(tǒng)籌實(shí)施為核心，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進(jìn)，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施。運(yùn)維一體化實(shí)施的優(yōu)點(diǎn)是可以集合相關(guān)力量形成合力，同時避免各主體間相互推諉。但是EOD模式中存在行業(yè)跨度較大的問題，并且生態(tài)環(huán)境治理的專業(yè)要求較高，單一主體不一定具備多領(lǐng)域的復(fù)合能力，因此可能會影響EOD項目的成效。
三是在通過環(huán)境改善實(shí)現(xiàn)土地增值再分享土地二級開發(fā)收益的模式中，土地一二級聯(lián)動存在制度風(fēng)險，同時土地開發(fā)收益需要全額納入地方政府基金預(yù)算管理，不能直接作為EOD中模式項目公司收入，回報機(jī)制的設(shè)計存在難點(diǎn)；此外土地增值也存在不確定性，因此土地開發(fā)風(fēng)險較大。
五、EOD模式發(fā)展展望
未來EOD模式實(shí)現(xiàn)持續(xù)深化發(fā)展，需堅持生態(tài)效益轉(zhuǎn)化導(dǎo)向，從探索重塑回報機(jī)制、廣泛引入社會資本參與入手，打通路徑。
一是要將EOD模式與生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的有效探索相融合，完善生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化機(jī)制，充分利用好生態(tài)資源，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益與生態(tài)增量收益相融合，在GEP向GDP轉(zhuǎn)化的相關(guān)探索中形成EOD項目效益分類測算的有效路徑，進(jìn)而為項目回報機(jī)制的設(shè)計、項目收入的來源提供更加可靠的基礎(chǔ)支持。
二是在回報機(jī)制基礎(chǔ)上，將PPP模式作為EOD理念推廣實(shí)施的有效載體，一方面以EOD+PPP融合的模式提升公益性項目的融資可得性，另一方面可充分發(fā)揮社會投資人在技術(shù)、運(yùn)營等方面的優(yōu)勢。PPP模式在多年發(fā)展過程中已逐漸構(gòu)建了“法律法規(guī)+政策保障+操作指引”三位一體的全生命周期制度體系，生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行等多個部門也共同形成了針對EOD模式的投資指引和金融支持相關(guān)指導(dǎo)意見，相關(guān)制度的有序銜接和協(xié)同保障是未來EOD項目落地實(shí)施、穩(wěn)步運(yùn)營的前期。具體實(shí)踐中，還應(yīng)借鑒PPP項目機(jī)制下的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，綜合考慮政府、平臺公司、社會資本方的風(fēng)險識別及管理能力，按照對等原則設(shè)置“風(fēng)險共擔(dān)、收益共享”的保障體系，將風(fēng)險損失降至較為合理的區(qū)間內(nèi)，充分調(diào)動各方參與積極性。
三是優(yōu)化各類財政專項資金使用，發(fā)揮財政+金融聯(lián)動效應(yīng)。EOD模式的本質(zhì)在于通過融合生態(tài)治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)價值可持續(xù)收益閉環(huán)。然而多數(shù)生態(tài)治理項目具有較強(qiáng)的外部性特征，在項目前期通常需要依靠地方政府加強(qiáng)在財政資金投入方面的政策傾斜。下一步，一方面應(yīng)著重發(fā)揮政策性資金的引領(lǐng)帶動作用，通過機(jī)制構(gòu)建吸引社會資本進(jìn)入，構(gòu)建多元化融資格局。另一方面，EOD項目的“可融性”也是收益閉環(huán)順利落地的基礎(chǔ)保障，金融機(jī)構(gòu)可主動對接，盡早介入開展針對EOD模式項目開發(fā)的資產(chǎn)評估及“可融性”測試，對資金來源及融資結(jié)構(gòu)加以檢驗(yàn)優(yōu)化，打通資金進(jìn)入通道，降低項目中斷風(fēng)險。
作者：
吳倩茜中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員
張琦彬 中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心助理研究員
白雪中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | EOD模式支持生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)發(fā)展現(xiàn)狀淺析
