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導(dǎo)讀
EOD項目主要遵循“政府主導(dǎo)，社會參與“的原則，明確項目實施內(nèi)容并配以適當(dāng)?shù)哪Ｊ讲拍茏岉椖烤邆渎涞氐目尚行?。事實上，特許經(jīng)營、PPP、EPC等發(fā)展多年，已經(jīng)探索出了許多可行、案例豐富的模式，能夠為項目組織方所用。
本文我們將向您介紹當(dāng)前EOD項目主要采取的模式。
EOD項目的組織模式
不難發(fā)現(xiàn)，雖然EOD項目涉及的模式的名詞多，但是各類模式其實描繪的是不同的層面，例如特許經(jīng)營模式，重點在于政府與項目實施方之間是特許方與被特許方的關(guān)系；例如BOT、BT、TOT，重點是項目包含的內(nèi)容，有的有建設(shè)(B)，有的是移交(T)，有的有運營(O)等；而EPC則是工程的組織形式，重點在于施工方作為總承包負(fù)責(zé)工程的設(shè)計、采購、施工等內(nèi)容。在接下來發(fā)布的《EOD系列之政策篇》，我們將專門給大家介紹各類模式。
一個EOD項目也會涉及到政府與項目公司或社會資本之間的關(guān)系、項目的內(nèi)容、項目工程建設(shè)管理方式等，這些分別是EOD項目的不同層面，而非非此即彼的關(guān)系。
特許經(jīng)營模式是EOD最常用商業(yè)模式
根據(jù)國家規(guī)定，特許經(jīng)營是指：政府采用競爭方式依法授權(quán)給具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。
而EOD項目本身公益性就比較強，產(chǎn)業(yè)融合反哺生態(tài)環(huán)境治理，就意味著大部分項目都需要得到政府的特許，不受其他競爭地開展一些產(chǎn)業(yè)，因此大部分EOD項目都會簽署特許經(jīng)營協(xié)議：在已披露信息的EOD項目中，采取特許經(jīng)營模式的項目占比高達(dá)96%(見圖1)。
特許經(jīng)營者可以通過向用戶收費等方式取得收益，政府也可提供可行性缺口補助，包括其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等。在應(yīng)用領(lǐng)域上，特許經(jīng)營模式也有著相關(guān)要求：應(yīng)用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。
第一批試點中，馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項目就是一個典型案例：該項目中當(dāng)?shù)卣ㄟ^競爭性程序選擇特許經(jīng)營者“中化學(xué)建設(shè)投資集團聯(lián)合體”，再由中化學(xué)建設(shè)投資集團聯(lián)合體作為招標(biāo)人確定項目的總承包單位。社會資本方通過特許經(jīng)營協(xié)議收取服務(wù)費，以項目經(jīng)營性收入方式獲得投資回報。政府作為實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)牽頭對特許經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營者將本項目設(shè)施及其權(quán)益無償移交給市政府指定機構(gòu)。
可以說，特許經(jīng)營模式是地方政府給社會資本的“定心丸”，它使得項目收益得到了較為充分的保障，從而調(diào)動了社會資本的積極性。當(dāng)然，特許經(jīng)營模式也有自身的一些缺陷，辰于認(rèn)為主要在于以下兩點：
操作靈活性差：項目性質(zhì)仍然是政府投資項目而不是企業(yè)投資項目，不能實現(xiàn)完全的市場化運營，同時受到政府債務(wù)監(jiān)管等相關(guān)政策法規(guī)的限制，實際操作靈活性差。
適用范圍較窄：《特許經(jīng)營管理辦法》嚴(yán)格限制了特許經(jīng)營的適用范圍，僅限于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，某些EOD的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有可能并不在適用范圍之內(nèi)。
B和O是大多EOD項目都包含的內(nèi)容
EOD項目大多都要解決當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境問題，就勢必會開展系列工程，因此基本所有的EOD項目都包含建設(shè)的內(nèi)容，與此同時，EOD項目要通過長期的產(chǎn)業(yè)運營收回投資，沒有運營期就沒有收入，項目就會變成政府采購工程建設(shè)服務(wù)了，因此EOD項目也基本都會包含運營的內(nèi)容。
在我們統(tǒng)計的EOD項目中，BOT或包含BOT的變體模式(例如DBFOT，包含了設(shè)計和融資)較為常見。
BOT模式
BOT模式，即建設(shè)(Build)—經(jīng)營(Operate)—轉(zhuǎn)讓(Transfer)模式。在這種模式下，首先由社會資本方通過投標(biāo)獲取對某個項目的特許權(quán)，隨后組成項目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項目的融資、建設(shè)、運營，在特許期內(nèi)通過對項目的開發(fā)運營以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來回收資金，并取得合理的利潤，待特許期結(jié)束后，再將項目無償?shù)匾平唤o政府(見圖2)。
例如第二批試點云南滇中新區(qū)小哨國際新城水生態(tài)環(huán)境建設(shè)及綜合開發(fā)利用項目：該項目包括4號路、縱一、縱二、縱三路北延長線建設(shè)等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，項目招標(biāo)人通過公開招標(biāo)方式招選社會投資人，并與中標(biāo)社會投資人股權(quán)合作組建項目公司，由項目公司進(jìn)行項目的融資、建設(shè)、運營，合作期滿后，項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等按法定程序及協(xié)議無償移交給新區(qū)政府或政府指定的其他機構(gòu)。
事實上大量PPP項目也是采用的BOT模式，作為一種非常常見、常用的模式，其實施起來有一定的優(yōu)勢：
其一保持市場機制發(fā)揮作用：該模式是由社會資本方發(fā)起、籌資、組織實施和經(jīng)營管理，因而可以避免出現(xiàn)政企不分、政府過多包攬的問題，并且BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制，這使得市場機制的作用得到充分發(fā)揮。
其二為政府干預(yù)提供了有效的途徑：盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標(biāo)、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。
ABO模式
ABO模式，即授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運營(Operate)模式，指的是政府通過競爭性程序或直接簽署協(xié)議方式授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設(shè)及運營服務(wù)(見圖3)。
例如嘉陵江(順慶段)流域綜合治理生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項目就是一個典型案例：該項目采用“授權(quán)開發(fā)+一體化實施+專業(yè)化運作”的實施模式，順慶區(qū)人民政府授權(quán)南充市順投發(fā)展集團有限公司實施。順投集團作為順慶區(qū)地方國有企業(yè)，在項目具體實施過程中將積極引入社會資本，共同組建SPV公司負(fù)責(zé)試點項目的一體化實施。
ABO的模式中被授權(quán)方基本都是地方國有企業(yè)，受政府控制，可以保證EOD項目公益性部分被很好的實施，而社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經(jīng)營性部分獲得良好的收益，最終達(dá)到項目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營性平衡。
然而，ABO模式目前并未得到官方正式認(rèn)可，其最大的問題是缺乏明確的法律依據(jù)，并且2021年財政部公布的《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)(財金函〔2021〕40號)》表達(dá)了監(jiān)管部門對ABO模式的疑慮，財政部認(rèn)為ABO模式“尚無制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患”。這使得市場對于該模式一直存在質(zhì)疑，但隨著實踐中越來越多的項目選擇采用ABO模式，對其進(jìn)行政策和法律規(guī)范也不會太久，通過規(guī)范化，消除ABO模式實施中的合規(guī)風(fēng)險，可以進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)勢。
EPC在EOD工程建設(shè)中比例超過7成
只要在實施內(nèi)容中涉及工程建設(shè)的EOD項目，就會涉及到業(yè)主如何實施工程。而目前最常見的建設(shè)模式當(dāng)屬EPC，因此，我們將EOD項目的建設(shè)模式分為EPC和非EPC兩類。
EPC模式，即設(shè)計 (Engineering)—采購 (Procurement)—施工 (Construction)模式，指的是工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，依據(jù)合同約定對建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行實行全過程或若干階段的承包。
根據(jù)已披露信息的EOD項目，我們可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)EOD項目都采用了EPC的建設(shè)模式，采用這一模式的項目數(shù)量占比達(dá)到了77%(見圖4)。
第一批試點團結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園項目就是一個典型的案例：該項目中江津區(qū)人民政府授權(quán)江津區(qū)雙福工業(yè)園發(fā)展中心作為項目實施機構(gòu)，實施機構(gòu)作為項目簽約主體與中標(biāo)人簽訂PPP項目協(xié)議，項目公司成立后，實施機構(gòu)再與項目公司正式簽署PPP項目合同。項目公司直接與滿足相應(yīng)資質(zhì)及能力要求的中標(biāo)社會資本方簽訂EPC工程總承包合同，由中標(biāo)企業(yè)具體負(fù)責(zé)項目施工圖設(shè)計、項目工程采購、項目施工建設(shè)等工作。
辰于認(rèn)為，在EOD項目建設(shè)中采取EPC模式優(yōu)勢明顯，總結(jié)起來有以下四點：
EPC總承包商負(fù)責(zé)整個項目的實施過程，不再以單獨的分包商身份建設(shè)項目，有利于EOD項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，可以有效解決設(shè)計與施工的銜接問題、減少采購與施工的中間環(huán)節(jié)，解決了施工方案中的實用性、技術(shù)性和安全性之間的矛盾。
工作范圍和責(zé)任界限清晰，建設(shè)期間的責(zé)任和風(fēng)險可以最大程度地轉(zhuǎn)移到總承包商，工程質(zhì)量責(zé)任主體明確，有利于追究工程質(zhì)量責(zé)任和確定工程質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)人。
合同總價和工期固定，EOD項目公司的建設(shè)投資額和工程建設(shè)期相對明確，利于費用和進(jìn)度控制，從而有利于項目投資回款周期的保障。
可以將項目公司從具體的建設(shè)事務(wù)中解放出來，專注于影響項目的重大因素上，如項目融資、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，從而確保EOD項目管理的大方向。
EOD基本都是長周期項目
如前所述，EOD項目基本都有工程建設(shè)期和運營期，通常幾年或者十?dāng)?shù)年的運營來收回建設(shè)投資，實現(xiàn)項目整體的正收益。
如果把整個周期大致分為建設(shè)期和運營期，那么建設(shè)期通常不會太長。在已披露信息的EOD項目中，建設(shè)年限主要集中在3至5年(見圖5)。建設(shè)年限長于5年的EOD項目很少，畢竟建設(shè)期越長，成本越高，項目整體實現(xiàn)正收益就會更加困難。
而EOD項目的運營年限主要集中在10至20年(見圖6)，最長一般不超過30年。
因地制宜，能落地并實現(xiàn)目標(biāo)的模式就是好模式
辰于認(rèn)為，EOD項目模式的設(shè)計和選擇并無優(yōu)劣之分，在滿足合規(guī)性的條件下“不管白貓黑貓，會捉老鼠就是好貓”。
EOD項目的模式設(shè)計的核心關(guān)注點在于要充分考慮隱債風(fēng)險、生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入成本與項目收益的不穩(wěn)定性風(fēng)險等，合理設(shè)計項目的投融資架構(gòu)、項目的交易結(jié)構(gòu)，回報機制、邊界條件等。項目實施中應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定落實招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法合規(guī)推進(jìn)項目規(guī)范實施，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。
同時，還需注意建立長效機制，保證EOD項目順利推進(jìn)實施。相較于其他部門的入庫項目，此次生態(tài)環(huán)境部要求EOD項目申報時要附有責(zé)任主體的“實施承諾函”，要求從生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)項目的一體化實施，到確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目持續(xù)運營，再到項目符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策等各項要求，依法依規(guī)推進(jìn)項目規(guī)范實施，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)等多個方面都要給出承諾和保證。為此辰于建議，在項目啟動初期，主動建立項目推進(jìn)的“工作專班”及相應(yīng)的保障制度，這是項目得以規(guī)范順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。
原標(biāo)題：EOD系列之項目篇06|莫陷入模式選擇“困難癥”，因地制宜才能實現(xiàn)EOD項目真落地
