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中國水網(wǎng)獲悉，4月，長崗污水處理廠獲合肥市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)《關(guān)于合肥市長崗污水處理廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)商業(yè)運(yùn)行申請的復(fù)函》，明確自2022年3月22日起長崗污水廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目正式轉(zhuǎn)入商業(yè)運(yùn)行。
隨著我國城鎮(zhèn)污水處理市場的逐漸飽和，對存量污水廠項(xiàng)目的盤活逐步被市場重視起來。
從長崗污水廠提標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施方案中，能夠看出，該項(xiàng)目在單一來源采購方式的確定、水價(jià)機(jī)制與合同體系等方面都有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，本文對其進(jìn)行了系統(tǒng)性總結(jié)，希望對行業(yè)同仁有所參考。
出水提標(biāo)至地表水III類標(biāo)準(zhǔn)，又一存量項(xiàng)目釋放
2015年，合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)啟動(dòng)長崗污水處理廠一期工程建設(shè)，建設(shè)規(guī)模為1萬噸/日，總投資約4000萬元，出水水質(zhì)在達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級A標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，總磷、總氮、氨氮和化學(xué)需氧量四項(xiàng)主要指標(biāo)濃度值分別不高于0.3、10、2.5、30mg/L。
2017年，合肥市長崗污水處理廠PPP項(xiàng)目啟動(dòng)，長崗污水處理廠采用PPP模式對一期(1萬噸/日)進(jìn)行技改，并同步實(shí)施二期擴(kuò)建工程(3萬噸/日)，項(xiàng)目實(shí)施完成后，出水水質(zhì)執(zhí)行地表水準(zhǔn)Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)目于2018年1月4日順利開評標(biāo)，中標(biāo)社會(huì)資本為北京首創(chuàng)股份有限公司與安徽華力建設(shè)集團(tuán)有限公司聯(lián)合體。中標(biāo)污水單價(jià)1.76元/m³，項(xiàng)目投資額2.08億元。
鑒于合肥市長崗污水處理廠出水下游為飲用水水源地，且下游沿線為“引江濟(jì)淮”飲用水調(diào)水通道的重要水系。經(jīng)環(huán)保部門要求，長崗污水處理廠尾水主要污染排放濃度須達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)(GB 38382002)(總氮指標(biāo)除外)。為改善區(qū)域水環(huán)境，2019年，合肥市開展實(shí)施長崗污水處理尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目相關(guān)工作，將原出水水質(zhì)由IV類提升為Ⅲ類。
長崗污水廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目是典型的存量擴(kuò)建/提標(biāo)改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目在推進(jìn)到落地過程中，有哪些值得關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)呢？
科學(xué)研判，確定單一來源采購
依據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財(cái)政部74號(hào)令)第四章第三十八條規(guī)定，對符合規(guī)定條件的項(xiàng)目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級以上財(cái)政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報(bào)財(cái)政部門。
一般而言，單一來源采購的適用條件有招標(biāo)失敗、采購標(biāo)的來源單一、緊急采購時(shí)效的需要等。長崗污水處理廠項(xiàng)目為何采用了單一來源采購？合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)給出了三大理由：
(1)資產(chǎn)與土地權(quán)屬的唯一性
北京首創(chuàng)股份有限公司與安徽華力建設(shè)集團(tuán)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)長崗污水處理廠PPP項(xiàng)目后，依法成立了合肥首創(chuàng)長崗水務(wù)有限責(zé)任公司(下稱“合肥首創(chuàng)”)，并與經(jīng)開區(qū)簽署了特許權(quán)協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，與市國土局簽署了土地出讓合同，受讓了存量資產(chǎn)和土地使用權(quán)。根據(jù)合同約定，經(jīng)開區(qū)授予合肥首創(chuàng)獨(dú)家的特許經(jīng)營權(quán)負(fù)責(zé)投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理長崗污水處理廠，污水廠現(xiàn)狀資產(chǎn)權(quán)屬和土地權(quán)屬均為合肥首創(chuàng)所有。根據(jù)可研批復(fù)，本項(xiàng)目不僅需利用合肥首創(chuàng)在長崗污水處理廠廠內(nèi)的預(yù)留用地，還涉及對其部分原有設(shè)備設(shè)施進(jìn)行改造并新增建設(shè)內(nèi)容，只能從唯一供應(yīng)商處采購，否則將造成現(xiàn)狀資產(chǎn)和土地權(quán)屬的割裂與爭議。
(2)功能與服務(wù)配套的一致性
本項(xiàng)目是在長崗污水處理廠原有場地范圍內(nèi)和原有設(shè)備設(shè)施基礎(chǔ)上進(jìn)行提標(biāo)改造，需保持功能與服務(wù)配套的一致性，統(tǒng)一設(shè)計(jì)建設(shè)，統(tǒng)籌運(yùn)營管理，整體考核驗(yàn)收和計(jì)量付費(fèi)。若不由單一主體實(shí)施，將難以厘清項(xiàng)目土地、資產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)等方面的法律責(zé)任，無法清晰界定設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等方面的權(quán)責(zé)利，容易產(chǎn)生糾紛扯皮，影響污水處理廠的正常運(yùn)行，政府方也難以進(jìn)行考核付費(fèi)，背離了通過項(xiàng)目實(shí)施提高服務(wù)質(zhì)量和效率的初衷。
(3)工期的緊迫性
根據(jù)長崗污水處理廠的排污口設(shè)置批復(fù)，僅可滿足1萬噸/日的尾水排放量需求。而目前污水廠的排水量已達(dá)8000噸/日，隨著506項(xiàng)目即將量產(chǎn)以及區(qū)域內(nèi)居民安置房、學(xué)校的相繼投入使用，污水處理需求將在短期內(nèi)迅速增加，即將突破尾水排放上限。如不盡快實(shí)施本項(xiàng)目，按照環(huán)保部門規(guī)定，長崗污水處理廠不能進(jìn)行尾水排放，將直接影響污水廠的正常運(yùn)行，進(jìn)而無法保障506項(xiàng)目的正常生產(chǎn)和周邊居民日常排放污水的有效處理。因此，本項(xiàng)目的啟動(dòng)已迫在眉睫。
該項(xiàng)目最終確定唯一供應(yīng)商為合肥首創(chuàng)長崗水務(wù)有限責(zé)任公司。供應(yīng)商要對部分原有污水處理設(shè)施進(jìn)行升級改造并新建深度處理工藝單元等，并在特許經(jīng)營期內(nèi)提供污水處理服務(wù)。
在公示中，長崗污水處理尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目公示了該項(xiàng)目采用單一來源采購的專家論證意見。
筆者總結(jié)來看，有兩點(diǎn)值得注意：
首先，在合肥市長崗污水處理廠PPP項(xiàng)目中標(biāo)后，經(jīng)開區(qū)與合肥首創(chuàng)簽署了特許權(quán)協(xié)議和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，根據(jù)合同約定，污水廠現(xiàn)狀資產(chǎn)權(quán)屬和土地權(quán)屬均為合肥首創(chuàng)所有。資產(chǎn)與土地權(quán)屬具備唯一性，合乎采購標(biāo)的來源單一條件，即基于技術(shù)、工藝或?qū)＠麢?quán)保護(hù)的原因，產(chǎn)品、工程或服務(wù)只能由特定的供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者提供，且不存在任何其他合理的選擇或替代。
在資產(chǎn)和土地權(quán)屬一致性的基礎(chǔ)上，誕生了合肥市經(jīng)開局提出的第二點(diǎn)考慮：功能與服務(wù)配套的一致性。在原廠、原設(shè)備基礎(chǔ)上提標(biāo)改造，若讓兩家項(xiàng)目公司各行其政，在資產(chǎn)和土地權(quán)屬歸于合肥市長崗污水處理廠PPP項(xiàng)目公司的情況下，若不采用單一來源采購，后續(xù)招標(biāo)進(jìn)來的提標(biāo)項(xiàng)目公司極易與前一項(xiàng)目公司產(chǎn)生所有權(quán)糾紛，造成推諉責(zé)任、項(xiàng)目落地難和溝通不暢等情況，阻礙項(xiàng)目實(shí)施。
資產(chǎn)與土地所有權(quán)的統(tǒng)一能最大限度的厘清責(zé)權(quán)利、減少矛盾，保證污水廠的穩(wěn)定運(yùn)行，保障社會(huì)資本的權(quán)利與積極性，其蔚然成風(fēng)也利于規(guī)范整個(gè)行業(yè)。筆者猜測，長崗項(xiàng)目對產(chǎn)權(quán)的清晰劃分也是鼓勵(lì)、支持合肥首創(chuàng)拿下提標(biāo)項(xiàng)目的重要原因之一。
其次，目前該污水廠的排水量已達(dá)8000噸/日，即將突破原本1萬噸/日的尾水排污口設(shè)置。此外，合肥市長崗污水處理廠出水下游為飲用水水源地，且下游沿線為“引江濟(jì)淮”飲用水調(diào)水通道的重要水系。經(jīng)環(huán)保部門要求，長崗污水處理廠尾水主要污染排放濃度須達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)(GB 38382002)(總氮指標(biāo)除外)。這一情況也一定程度上造成了該項(xiàng)目的必要性和緊迫性。
2020年4月16日，合肥市長崗污水廠處理廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目開標(biāo)，由合肥首創(chuàng)長崗水務(wù)有限責(zé)任公司中標(biāo)，中標(biāo)單價(jià)為1.873元/m³。
第三方專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)介入，確保價(jià)格的合理性
《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中規(guī)定，采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量。
由于污水處理單一來源采購項(xiàng)目中，水價(jià)問題十分敏感。長崗項(xiàng)目也充分考慮到了這個(gè)問題，在水價(jià)的談判上，讓第三方專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)介入，給提標(biāo)水價(jià)控制價(jià)進(jìn)行測算和審核。
通過談判，該項(xiàng)目最終確認(rèn)：
“本項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，項(xiàng)目公司應(yīng)保證長崗污水處理廠具備污水處理能力并達(dá)標(biāo)排放。出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、污水處理服務(wù)費(fèi)支付等均按《污水處理服務(wù)協(xié)議》約定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因改造工程施工確需暫停污水處理服務(wù)預(yù)計(jì)超過24小時(shí)的，項(xiàng)目公司應(yīng)提前取得市排管辦書面同意，當(dāng)月污水處理服務(wù)費(fèi)按照實(shí)際處理水量計(jì)算。”
“本項(xiàng)目自開始商業(yè)運(yùn)行日起，污水處理價(jià)格在原中標(biāo)污水處理價(jià)格的基礎(chǔ)上新增提標(biāo)水價(jià)，執(zhí)行統(tǒng)一的污水處理價(jià)格(原中標(biāo)污水處理價(jià)格加提標(biāo)水價(jià)之和)。提標(biāo)水價(jià)即為項(xiàng)目公司因投融資、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營管理和維護(hù)本次尾水提標(biāo)改造及中水回用泵房(不含中水回用所產(chǎn)生的電度電費(fèi)等直接運(yùn)行成本)，為收回投資及運(yùn)營成本并獲得合理收益的服務(wù)費(fèi)用單價(jià)。”
提標(biāo)污水處理費(fèi)附加到原服務(wù)費(fèi)，統(tǒng)一計(jì)算和支付讓水價(jià)，十分明確。行業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)人士對中國水網(wǎng)表示，污水處理服務(wù)費(fèi)由地方政府財(cái)政支付，如果設(shè)置兩個(gè)價(jià)格，一旦在運(yùn)營過程中某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，企業(yè)很難理清責(zé)任，會(huì)造成不必要的麻煩。統(tǒng)一價(jià)格，不僅政府結(jié)算更清晰，而且項(xiàng)目公司權(quán)責(zé)利也會(huì)更明確。
值得注意的是，筆者在該項(xiàng)目污水處理服務(wù)協(xié)議中查詢到，自該項(xiàng)目開始商業(yè)運(yùn)行日起，污水處理價(jià)格按照原中標(biāo)污水處理價(jià)格+提標(biāo)水價(jià)，即3.633元/立方米執(zhí)行。其中，提標(biāo)水價(jià)為1.873元/立方米。
該污水廠的出水下游為飲用水水源地，且下游沿線為“引江濟(jì)淮”飲用水調(diào)水通道的重要水系。其出水標(biāo)準(zhǔn)須達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)(GB 38382002)。這種情況造成了提標(biāo)項(xiàng)目客觀存在的技術(shù)難度。
合同簽的好，責(zé)權(quán)沒煩惱
在合肥首創(chuàng)中標(biāo)長崗污水處理尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目之后，合肥市經(jīng)開區(qū)管委會(huì)與合肥首創(chuàng)簽署了《特許權(quán)協(xié)議之補(bǔ)充協(xié)議》，授予項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)長崗污水處理廠尾水提標(biāo)及中水廠工程的權(quán)利，市經(jīng)開區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)對項(xiàng)目公司提供的服務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)督，市排管辦與項(xiàng)目公司簽署了《污水處理服務(wù)協(xié)議之補(bǔ)充協(xié)議》，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目公司提供的污水處理服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。
針對這一點(diǎn)，上述咨詢機(jī)構(gòu)專家指出，該項(xiàng)目最早是由北京首創(chuàng)股份有限公司與安徽華力建設(shè)集團(tuán)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)的，在此特許經(jīng)營協(xié)議的基礎(chǔ)上做補(bǔ)充協(xié)議，能夠保證原有項(xiàng)目與提標(biāo)項(xiàng)目的很好銜接性，明確了前后項(xiàng)目的責(zé)權(quán)利劃分，對項(xiàng)目的良性發(fā)展有更好的幫助。
中水的銷售及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，符合最優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配原則
在長崗項(xiàng)目中，由于出水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了地表三類水標(biāo)準(zhǔn)，滿足中水回用要求。因而要比其它提標(biāo)項(xiàng)目多了一些需要厘清的問題——中水回用由于涉及到水價(jià)等問題，其市場出路問題，對于實(shí)際處理企業(yè)而言，也是一個(gè)難點(diǎn)問題。同時(shí)，這也是行業(yè)普遍關(guān)注的話題。
該項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議中明確，由經(jīng)開區(qū)管委會(huì)或政府指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中水管網(wǎng)建設(shè)，并擁有中水的收益權(quán)。明確政府承擔(dān)中水的銷售及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，符合最優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配原則，有利于各方風(fēng)險(xiǎn)的可控，更利于項(xiàng)目的良性推進(jìn)。
合理投資，想在前頭，保證項(xiàng)目確實(shí)落地
《特許權(quán)協(xié)議之補(bǔ)充協(xié)議》第六條投資審定中規(guī)定，若實(shí)際工程投資額(不含前期費(fèi)用)低于項(xiàng)目公司投標(biāo)文件中的工程投資測算金額(不含前期費(fèi)用)的95%，低于95%的部分按照“投資每減少500萬，提標(biāo)水價(jià)核減0.043元/噸”的原則調(diào)減提標(biāo)水價(jià)。
這一規(guī)定可以確保后期實(shí)際的投資金額與投標(biāo)時(shí)確定的金額的一致性，對社會(huì)資本方具有一定的約束性，確保政府投資到位，減少中間可能出現(xiàn)的扯皮環(huán)節(jié)，保證項(xiàng)目的穩(wěn)定落地和后期的運(yùn)維等。
同時(shí)，《特許權(quán)協(xié)議之補(bǔ)充協(xié)議》規(guī)定提標(biāo)改造完成后，長崗污水處理廠仍作為一個(gè)整體項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營，特許經(jīng)營期維持不變，至2047年1月28日期滿終止。
特許經(jīng)營期維持一致，可明確責(zé)權(quán)，保證在提標(biāo)項(xiàng)目與2017年污水廠技改和擴(kuò)建項(xiàng)目特許經(jīng)營期結(jié)束后，不出現(xiàn)歷史遺留問題，為后續(xù)污水廠的下一步規(guī)劃做好準(zhǔn)備。
2022年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)挑戰(zhàn)不小，不少環(huán)保企業(yè)在尋求共生與突破，并將目光落在了存量項(xiàng)目的盤活上。長崗污水處理廠提標(biāo)項(xiàng)目是萬千存量項(xiàng)目市場中的一個(gè)案例，但它規(guī)劃、落地過程中的不少做法有可圈可點(diǎn)之處。對存量項(xiàng)目而言，單一來源采購是保證其順利實(shí)施的重要途徑之一。但如何盤活存量項(xiàng)目，保證政府與企業(yè)的權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，還需要行業(yè)更為深入的思考。(注：原文有刪改)
原標(biāo)題：存量項(xiàng)目盤活怎么避“坑”？818長崗污水廠尾水提標(biāo)及中水廠PPP項(xiàng)目
