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【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】PPP是我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)效率的一種重要制度載體。目前，我國環(huán)保領(lǐng)域PPP已經(jīng)進(jìn)入了落實推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段,但在實施中仍然存在許多問題，政協(xié)委員作出了關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項目的提案。
環(huán)保領(lǐng)域PPP項目入選兩會提案
備受矚目的2017年兩會于今日正式拉開了大幕，今年又將有哪些環(huán)保領(lǐng)域的提案呢？下面是來自全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會關(guān)于PPP項目的提案。
關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實施的提案(草案)
建議承辦部門：發(fā)改委，財政部
內(nèi)容摘要：我國環(huán)保領(lǐng)域PPP進(jìn)入了落實推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段。截止2016年9月末，財政部示范項目中，污水垃圾處理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項目1704個，總投資需求8641億。存在環(huán)保項目質(zhì)量不高，招標(biāo)程序及文件的公正性和合理性弱，重建輕運，邊界劃分不科學(xué)，地方政府融資及償債能力風(fēng)險大，契約精神不強等問題，需要進(jìn)一步完善環(huán)境服務(wù)價格調(diào)整機制，推動建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，完善項目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機制等。
PPP是我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)效率的一種重要制度載體。國家發(fā)改委及財政部在促進(jìn)政府和社會資本合作方面的頂層制度設(shè)計日益完善，建立PPP專門管理機構(gòu)和綜合信息平臺，加強了PPP的標(biāo)準(zhǔn)化和透明度。
當(dāng)前，我國環(huán)保領(lǐng)域PPP進(jìn)入了落實推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段。按照相關(guān)統(tǒng)計，截至2016年10月，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄三批10685個已實施或待開發(fā)的PPP項目，總投資預(yù)計12.7萬億。截止2016年9月末，前兩批示范項目中，污水處理、垃圾處理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項目1704個，總投資需求8641億元。
環(huán)保PPP項目取決于企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源整合能力，現(xiàn)有PPP項目庫發(fā)布的多個環(huán)保項目，終都?xì)w屬于具有較強整合資源能力、能夠獲取與項目周期匹配的長期資本，并具有技術(shù)實力、工程能力或運營能力的企業(yè)。在項目實施過程中主要存在以下幾個主要問題：
一是PPP項目庫適合介入的環(huán)保項目較少。部分地方環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項目前期準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，邊界條件不清晰。項目土地、規(guī)劃、可行性研究論證、物有所值評價和財政承受能力論證報告等淪為形式虛設(shè)，項目風(fēng)險管控難度較大。表現(xiàn)為部分項目招標(biāo)文件不具有執(zhí)行性和操作性。前期招投標(biāo)耗時長、手續(xù)費高，合同周期長，可能造成靈活性不足和不確定性風(fēng)險高等問題，從而導(dǎo)致社會資本投資積極性不高。
二是招標(biāo)程序及文件的公正性和合理性有待加強。招投標(biāo)流程設(shè)置不合理，有的項目安裝工程施工和監(jiān)理招標(biāo)，與勘查、設(shè)計、土建等項目招標(biāo)分屬不同部門，增加了制度性的交易成本。有的項目招標(biāo)文件條款具有明顯的傾向性，評標(biāo)方法設(shè)置不科學(xué)。某些地方在擬定環(huán)保項目標(biāo)書評審指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)時，將“注冊資本金”等作為評標(biāo)因素來衡量投標(biāo)企業(yè)規(guī)模和實力，忽視了環(huán)境專業(yè)技能的要求。評價標(biāo)準(zhǔn)非常片面并缺乏科學(xué)合理性，且與環(huán)境治理需求沒有直接聯(lián)系，導(dǎo)致與資產(chǎn)體量大但環(huán)保業(yè)務(wù)占比極小的企業(yè)競爭時，多年專注環(huán)保業(yè)務(wù)的大部分企業(yè)整體處于劣勢，明顯歧視并侵犯了注冊資本金較少的環(huán)保企業(yè)的正當(dāng)合法權(quán)益。再如，廣東揭陽市綠源垃圾處理與資源利用廠PPP項目，競爭性磋商文件中設(shè)置了‘歐盟等發(fā)達(dá)國家’的加分項，引起了為特定企業(yè)‘量身設(shè)置’的爭議。
三是項目建設(shè)重建輕運。環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)利益分配失衡，部分建筑類企業(yè)中標(biāo)環(huán)保項目后，在工程建設(shè)階段獲得高額利潤，擠壓了環(huán)境設(shè)施后期運營的合理必要成本。項目工程重建輕運，導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施運營類項目及企業(yè)回報率下降，項目能否實現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境功能還存在較大風(fēng)險。防范部分低效低質(zhì)環(huán)境項目可能帶來的環(huán)境風(fēng)險，需要相關(guān)部門加強環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管。
四是項目邊界劃分不科學(xué)。我國推進(jìn)環(huán)保類PPP項目，多以縣域行政范圍為單位進(jìn)行項目招標(biāo)，而這種以行政區(qū)域為自然邊界的劃分方式，不利于開展綜合性環(huán)境整治，也忽視了環(huán)境技術(shù)的適用性和資源條件的差異。例如，垃圾焚燒垃圾處理規(guī)模小會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)性低且環(huán)境風(fēng)險加大。而國外很多地區(qū)通過建設(shè)垃圾處理中心，將生活垃圾經(jīng)過分選后，熱值低的無機物填埋或資源化處理，熱值高的有機物制成垃圾衍生燃料(RDF)后集中處理，兼顧了無害化處理和資源化利用。
五是地方政府融資及償債能力差異大。不同地區(qū)地方政府，其付款能力、信譽等均有差異，企業(yè)風(fēng)險評估難度增大。各部門近年出臺的新規(guī)章文件帶來了項目成本增加等問題。隨著營業(yè)稅改增值稅及2014年新預(yù)算法修改，地方政府可控財政收入、舉債能力降低，償債能力不確定性增加。從回報機制來看，目前政府付費的PPP項目占到了50%以上。其中可行性缺口補助類項目約有30%，使用者付費的有15%至20%，意味著絕大部分PPP項目，都將涉及財政支出問題。企業(yè)能否從地方政府獲得及時足額支付的項目應(yīng)收帳款，將影響社會資本參與的積極性。
六是地方政府的信譽和契約精神不強。PPP項目基本為中長期，普遍在10年到30年，項目運營期內(nèi)可能面臨地方政府支付不及時，合同協(xié)議與新規(guī)章沖突等爭議解決問題，這些對于項目穩(wěn)定持續(xù)進(jìn)行有著重要影響，亟需完善項目管理監(jiān)督機制。比如，西部某省邊疆城市的水利工程項目，在企業(yè)施工到四分之一進(jìn)展時，政府方中斷合作，新調(diào)任領(lǐng)導(dǎo)欲改換其它公司承建，以致雙方僵持不下。此外，個別地方政府為了吸引社會資本參加本地的PPP項目，還存在招標(biāo)文件弄虛作假，虛增消費需求量、隱藏項目風(fēng)險等不誠實的問題。
為了完善資源環(huán)境類PPP項目在招投標(biāo)、定調(diào)價、合同履約等方面的管理制度，促進(jìn)項目落地實施，提出相關(guān)建議如下：
一是完善環(huán)境服務(wù)價格調(diào)整機制。建立動態(tài)或靜態(tài)的價格調(diào)整機制，定期開展項目價費政策的督查評估。對于存量項目，按照協(xié)議達(dá)到價格調(diào)整的啟動條件后，雙方應(yīng)開展價格調(diào)整談判或及時召開聽證會調(diào)價。加強地方財政承受能力評價，對社會資本的權(quán)益保障作出制度設(shè)計。督促地方政府編制中期財政規(guī)劃，進(jìn)行項目預(yù)算滾動管理，確保PPP項目支出列入年度預(yù)算。發(fā)揮價格杠桿的激勵作用，對于不達(dá)標(biāo)排放的環(huán)保項目，實施環(huán)境服務(wù)費用扣減，以遏制環(huán)保行業(yè)惡性競爭，對于采用新技術(shù)改造，使排放濃度低于原定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予適度經(jīng)濟(jì)獎勵刺激，以鼓勵環(huán)境技術(shù)研發(fā)和增質(zhì)提效。
二是推動建立環(huán)保PPP項目產(chǎn)業(yè)基金。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項目體量大、投資金額高，企業(yè)僅僅依靠傳統(tǒng)自有資金加負(fù)債的方式難以保障持續(xù)投入。鼓勵利用社保、險資、國有大型銀行等低成本的政策性資金組建專項產(chǎn)業(yè)基金，通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等多種金融渠道保障融資需求。基金GP之一的環(huán)保公司出資比例較小，作為劣后級資金，險資出資等作為優(yōu)先級資金，撬動銀行貸款等籌集其余資金。尤其是國內(nèi)環(huán)境修復(fù)行業(yè)，面臨污染土地底數(shù)不清，商業(yè)模式不清晰的困境，可借鑒美國超級基金及我國社保制度，引導(dǎo)石油石化企業(yè)設(shè)立土壤修復(fù)基金或清潔基金。
三是完善項目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機制。破除市場競爭壁壘，營造公平的競爭環(huán)境。規(guī)范項目招投標(biāo)操作規(guī)程，規(guī)范各級機構(gòu)項目庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)。實行失信企業(yè)監(jiān)管制度，對于在招投標(biāo)過程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為的企業(yè)，根據(jù)具體情節(jié)，予以一定期限內(nèi)取消投標(biāo)資格，甚至給予退市的處罰。
全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會
2017年3月1日
原標(biāo)題：關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實施的提案
